:環(huán)保投入是環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎，其中，財政支持是開展環(huán)保工作的重要保障。近年來，我國環(huán)保投資總量增長較快，但環(huán)保投資需求與實際投入的資金缺口仍較大。我國環(huán)保投入財政保障狀況如何?怎樣加大環(huán)保投入財政支持力度?本版特邀專家撰寫此文，以期對讀者有所借鑒。

近20年來，隨著對環(huán)境保護工作的重視程度不斷提升，國家對環(huán)境保護的投資也逐年攀升。特別是自上世紀末期以來，環(huán)保投資的總量有了較為快速的增長，1999年，環(huán)保投資額占全國GDP比例首次突破1%;到2011年，這一比例達到近1.4%。盡管我國環(huán)保投資總額呈現(xiàn)增長，但是在GDP中比重仍較低。“十一五”期間，國家環(huán)保投資總額為21623.1億元，僅占全國GDP的1.4%，占全社會固定資產(chǎn)投資的2.3%。比照國際經(jīng)驗，我國環(huán)保投資需求與實際投入的資金缺口仍較大。

在環(huán)境保護的投入中，政府財政投入具有明確的政策導向和示范意義，私人部門的環(huán)保投資往往取決于政府財政支出的水平和力度，因此，環(huán)境保護的財政支出對于環(huán)境保護工作的開展至關(guān)重要。通過政府的財政投入，可以創(chuàng)造有利條件，引導社會大量資金進入環(huán)境保護領(lǐng)域。政府財政支持還有利于建立環(huán)保工作監(jiān)管體系，保證各方主體依法履行職責。此外，環(huán)境保護財政支出可以依據(jù)地方發(fā)展差異和自身局限進行調(diào)節(jié)，重點在于平衡區(qū)域間差異。

然而，我國真正將環(huán)保投資納入財政體系的時間尚短。2006年，環(huán)境保護才正式納入我國的財政預算。2007年1月1日，依據(jù)財政部制定的《政府收支分類改革方案》和《2007年政府收支分類科目》，我國開始全面實施政府收支分類改革，首次單獨設立了“211環(huán)境保護”支出功能科目。2007年，我國財政用于環(huán)境保護的支出為995.82億元。到2011年，這一數(shù)值增長至2640.98億元，當年環(huán)境保護財政支出占全國環(huán)境保護投資的40%左右，僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.56%。

“十二五”我國環(huán)保投入中財政支出估算

假定我國“十二五”期間財政支出中環(huán)保支出總量平均增速與“十一五”時期持平，可以預計我國“十二五”時期環(huán)保投入中財政支出總額約19545.79億元。

環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間存在雙向相關(guān)性，互為需求，互為供給。一方面，經(jīng)濟發(fā)展需要大量環(huán)境資源的投入，可能帶來環(huán)境污染與生態(tài)破壞，而惡化的自然環(huán)境又會制約經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展;另一方面，國民經(jīng)濟的發(fā)展可以為環(huán)境保護和污染治理提供大量的資金和設備，從而有利于環(huán)境質(zhì)量的改善和提高。

當前，在參考世界發(fā)達國家經(jīng)驗的同時，應考慮我國目前發(fā)展階段的經(jīng)濟、社會現(xiàn)狀，對未來我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展投入需求做出估計。

首先，假定環(huán)境保護投資指數(shù)。1999年，原國家環(huán)保總局印發(fā)了《關(guān)于建立環(huán)境保護投資統(tǒng)計調(diào)查制度的通知》，明確了環(huán)保投入的分類、統(tǒng)計范圍、環(huán)境管理能力建設投資統(tǒng)計辦法等內(nèi)容。“十二五”規(guī)劃的生態(tài)建設部分中，在環(huán)境治理二級指標下設環(huán)境污染治理占GDP比重(即環(huán)境保護投資指數(shù))，將此指標作為反映環(huán)保投入力度和水平的重要指標。因此，本文采用環(huán)境保護投資指數(shù)，依據(jù)“十二五”規(guī)劃中我國未來經(jīng)濟發(fā)展水平(如GDP增長)，對未來我國環(huán)境保護財政經(jīng)費需求進行估計。

其次，預測“十二五”期間我國經(jīng)濟發(fā)展水平。受歐債危機的影響，2012年世界多個主要經(jīng)濟體經(jīng)濟增長放緩，發(fā)展中國家的經(jīng)濟增速也普遍低于2011年的水平。從需求的角度來看，盡管內(nèi)需保持穩(wěn)定增長速度，但是外需增速顯著下降;從供給的角度來看，經(jīng)濟增速減緩，但對就業(yè)沖擊并不明顯，體現(xiàn)出潛在增長率的下移。“十二五”規(guī)劃指出，“十二五”期間，我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長為7%。在此基礎上，可以預測“十二五”末期我國GDP將達到55.8萬億元。

再次，假定高低情境。《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中指出，“十二五”期間，我國全社會環(huán)保投資需求約3.4萬億元。本文將2015年環(huán)保投資總額實現(xiàn)3.4萬億元設為低情境。另一方面，2011年，我國環(huán)保投入總額約為6592.8億元人民幣，占GDP比重約1.4%，占全社會固定資產(chǎn)投資總額約為2.1%。相比而言，美國1977年的環(huán)保投資指數(shù)就已經(jīng)達到1.5%，2000年這一指數(shù)增長至2.6%。基于我國現(xiàn)有環(huán)境狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平，按照“十二五”末期環(huán)境保護經(jīng)費達到美國2000年的水平，即環(huán)境保護投資占GDP比重達到2.6%，并將此設定為高情境。

經(jīng)過測算可以得到，如果要完成《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》設定的環(huán)保投資目標，“十二五”末期我國環(huán)保投資約為7011億元，占GDP比重約為1.26%;如果要實現(xiàn)2015年我國環(huán)保投入占GDP比重達到本世紀初發(fā)達國家水平，我國環(huán)保投資需按照平均每年25.86%的速度增長。“十二五”期間，所需環(huán)保投資總額約為5萬億元，遠高于《規(guī)劃》中所估計的目標3.4萬億元。

第四，估計環(huán)保投入中財政支出部分。“十二五”環(huán)境保護中著重強調(diào)要把環(huán)保列入各級財政年度預算并逐步增加投入，強化各級財政資金的引導作用。因此，可以預見未來環(huán)保投入資金中的財政支出部分會有所提升，才能夠更大地發(fā)揮其政策導向作用。“十一五”期間，我國財政用于環(huán)境保護方面的支出年均增速25%。而2012年我國財政支出增速中(包括轉(zhuǎn)移支付)，用于環(huán)境保護方面的支出較上一年增長11%，低于整體增速15%。假定我國“十二五”期間財政支出中環(huán)保支出總量平均增速與“十一五”時期持平，可以預計我國“十二五”時期環(huán)保投入中財政支出總額約19545.79億元。

加大環(huán)保投入財政支持的必要性分析

加大財政環(huán)境保護投入是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求;環(huán)境保護投入缺乏有力的財政制度保障;財政支出結(jié)構(gòu)有待完善，應提高環(huán)保投入比重。

就我國現(xiàn)階段環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展來看，在今后相當長的一段時間內(nèi)，我國環(huán)保投入主要面臨兩大任務：一方面，要盡快解決環(huán)境欠賬問題，如待審未批的環(huán)保工程項目款項資金落實不到位、環(huán)保資金挪作他用等;另一方面，為環(huán)保事業(yè)建設提供進一步的財政支持，調(diào)整環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不合理之處。

首先，加大財政環(huán)境保護投入是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。第六次全國環(huán)保大會強調(diào)，要進一步增加環(huán)保投入，把環(huán)境保護投入作為公共財政支出的重點，保證環(huán)保投入增長幅度高于經(jīng)濟增長速度。我國財政積極推進環(huán)境保護工作，特別是近年來加大了對環(huán)保的資金投入，加強了政策引導。要實現(xiàn)環(huán)境保護投入增長幅度不低于經(jīng)濟增長速度目標，貫徹落實科學發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，當前，必須完善環(huán)境保護財政政策，加大財政環(huán)保投入力度。

其次，環(huán)境保護投入缺乏有力的財政制度保障。環(huán)境保護事業(yè)離不開國家財政的支持，目前我國環(huán)保投入主要依靠政府財政撥款，但政府財政中用于環(huán)保投入的部分在GDP的占比長期偏低。通過比較我國與其他CCICED(中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會)成員國在財政支出中用于環(huán)境保護支出部分可以看出，我國目前水平較其余國家還有差距，需逐步提高環(huán)保投入比重。

我國的財政性環(huán)保投入，依舊是問題導向型的應急式投資，缺乏長期、持續(xù)、穩(wěn)定的資金投入作支撐。分稅制改革過程中，轉(zhuǎn)移支付體系尚未完全建立，地方政府在履行公共服務職能中面臨著巨大的財政壓力，用于環(huán)境保護的資金缺乏有效的收入保障，地方政府財政面臨較大的收支矛盾，導致地方政府無力維持地方財政環(huán)保投資的持續(xù)增長。

再次，財政支出結(jié)構(gòu)有待完善，應提高環(huán)保投入比重。2012年，我國累計公共財政支出總額12.57萬億元，民生等重點支出中比重排序最高的前3項分別是：教育支出、社會保障和就業(yè)支出、農(nóng)林水事務支出，比重分別為16.84%、9.98%、9.47%;而排序最低的后3項分別為文化體育與傳媒支出、科學技術(shù)支出、節(jié)能環(huán)保支出，比重分別為1.79%、3.52%、2.33%。從增速排序來看，增速最快的是教育支出，比上一年增長28.3%，而節(jié)能環(huán)保支出依舊排在末尾，比上一年增長11%。以教育支出為對照，同樣作為公共服務支出科目，教育經(jīng)費一直以來遠遠高于環(huán)境保護支出，2012年我國財政中教育支出與節(jié)能環(huán)保支出相差6倍以上。目前，我國節(jié)能環(huán)保支出相比其他公共服務類財政支出較少，財政資金支持不足，將直接影響環(huán)境質(zhì)量的改善，并且限制對社會環(huán)境保護資金的拉動效應，導致環(huán)境保護資金總體投入偏低。

加大環(huán)保投入財政支持的對策建議

建立長期穩(wěn)定環(huán)保投入機制，提高政府環(huán)保投入能力。拓寬環(huán)境保護融資渠道，建立多方參與環(huán)保投入機制。健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，科學處理地區(qū)環(huán)保能力差異。

治理環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)、可持續(xù)，必須依靠國家財政支持，加大國家財政中的環(huán)境保護相關(guān)科目支出，完善環(huán)境保護相關(guān)政策體系和財政制度安排，切實推進環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展。

首先，要建立長期、穩(wěn)定的環(huán)保投入機制，提高政府環(huán)保投入能力。在很長一段時間里，我國環(huán)保投入隸屬于基本建設支出、科技三項費用專項支出等科目之下，并未形成獨立科目。自2007年1月1日《政府收支分類改革方案》及《2007年政府收支分類科目》全面實施后，在17個政府支出功能分類科目中，“211環(huán)境保護”支出科目第一次以類級科目的形式出現(xiàn)，分設10個大款50個小項，主要支持方面包括推動節(jié)能減排、推進環(huán)境污染治理等重大工程等。要做實這一科目，需要建立長期、穩(wěn)定的經(jīng)費增長機制。應高度重視環(huán)境保護工作，建立環(huán)境保護支出與經(jīng)濟發(fā)展、財政收入雙向響應機制，穩(wěn)步提升環(huán)境保護科目支出額度，逐步提高環(huán)境保護支出占財政支出比重，確保環(huán)境保護投入增速高于經(jīng)濟發(fā)展速度。
其次，要拓寬環(huán)境保護融資渠道，建立多方參與環(huán)保投入機制。單純的政府與市場二元化方式已經(jīng)不能滿足我國現(xiàn)階段環(huán)境保護的需要，必須拓展思路，進行制度創(chuàng)新，將政府管理與市場機制有機結(jié)合起來，多渠道籌集環(huán)保投入所需資金，提高環(huán)保投資效率。單單從環(huán)境污染治理投資來看，目前我國環(huán)境污染治理投資的資金來源，按照投資渠道，可以分為基建防治污染投資、老企業(yè)更新改造污染治理資金、城市環(huán)境基礎設施建設中部分資金、排污收費用于污染治理的財政補助等;按照來源主體，可以劃分為國家預算內(nèi)資金、環(huán)保專項資金和其他資金，其中，其他資金還包括企業(yè)自籌資金、國內(nèi)貸款和國外資金等。

近年來，國家預算內(nèi)環(huán)保投資占污染治理項目投資總額的比重不斷降低，而其他資金來源占比高達90%以上。隨著我國公共財政制度的改革，國家預算內(nèi)環(huán)保投資應隨財政收入的增加而相應擴大。與此同時，完善環(huán)境保護資金來源結(jié)構(gòu)，還可建立相關(guān)環(huán)境保護專項基金，提高排污收費征收標準，充分發(fā)揮排污收費制度的杠桿作用。

再次，健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，科學處理地區(qū)環(huán)保能力差異。我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平不同，環(huán)境保護財政支持能力存在差異，部分地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境保護工作面臨著巨大挑戰(zhàn)。環(huán)境保護轉(zhuǎn)移支付對于平衡我國地方經(jīng)濟發(fā)展、財政能力造成的人均環(huán)境財政支出差異和環(huán)保能力，具有重要的調(diào)節(jié)作用。因此，必須盡快將環(huán)境因素納入到財政轉(zhuǎn)移支付體系中，依靠中央創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，科學處理地區(qū)間環(huán)保能力差異。還應加強地區(qū)間環(huán)境保護相關(guān)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立。積極開展地區(qū)間單向支援、對口幫扶、雙向促進等舉措，并協(xié)調(diào)疏通不同地域、不同級別間財政關(guān)系，處理好跨流域、跨地區(qū)、跨行業(yè)間環(huán)境問題，才能建立起基于環(huán)境保護的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。(中國人民大學環(huán)境學院)