對于節能減排，中國給予了足夠的重視，也出臺了很多政策，但施行效果并 不很理想。在“十二五”開局之初，有必要做一些思考，是哪些因素阻礙了中國 在節能減排方面取得更大成效

　　目前，在世界范圍內還很少有國家像中國一樣制定如此多支持低碳發展的政策。雖然這些政策取得了很大成功，但還是存 在很多障礙減弱了政策有效性。這些障礙包括地方利益與中央意志矛盾，部門利益與管理行政分割，市場激勵手段不足，全民 節能減排意識薄弱等。

　　地方利益與中央意志有矛盾

　　中國現有促進低碳發展的政策包括三個層面，即國家戰略、部門政策和地方實踐。戰略和政策主要是由中央政府部門負責 制定，地方政府負責實施和落實。而在中國現行的分權制度，特別是財政分權制度下，地方政府被要求對其地方經濟發展負更 大的責任。所以，在低碳政策實施方面，一個很大的挑戰在于很多地方政府為了促進經濟的快速發展，消極執行或不執行中央 的政策，甚至很多措施與投資方向與中央的指導原則相違背。

　　“十一五”以來，中央政府“節能優先”和“科學發展”的導向已經十分明確，但是大多數地方和企業并沒有給予足夠的重視， 有的甚至認為減排會阻礙其經濟發展。目前，對地方政府官政績的評估主要還是以當地的經濟發展作為考核指標，而不是低碳 政策的執行效力。為了刺激經濟增長、維持地方的高財政收入，很多在高能耗行業，特別是火電廠、鋼鐵、水泥等高收益行業 的低碳政策的執行受到了阻礙。甚至出現了一些地方政府直接干預環境和安全執法的現象。因此，中央政府在制定政策時應該 考慮到如何激勵地方政府執行。

　　以煤礦為例。盡管中央政府在很多場合都明確強調要加強資源管理，關閉小煤礦。但實際執行效果并不理想。據統計，中 國目前共有 28000 個煤礦，其中只有 2000 個是國有的，其生產量占中國煤炭生產總量的 65%，其余 26000 個煤礦則為鄉鎮或個 人所有。據調查，國有煤礦的礦井回采率平均為 45%，而鄉鎮和個體煤礦的回采率僅為 15% ~ 20%。

　　小煤礦的低效率和安全隱患是客觀存在的，但地方政府也有自己的難處。例如，在湖南產煤大市婁底，有 1400 多家小煤窯， 一旦關閉，至少 40% 的鄉鎮連工資都無法發放。

　　因此，中央政府在制定政策需要綜合考慮，在多方面拿捏好平衡，至少要解決當地的生計問題，否則，再好的政策，也很 難執行下去。

　　部門利益沖突 檢測監督不到位

　　由于部門利益沖突，導致不同政府部門出臺相互矛盾的政策，這在中國不是鮮見的現象。
 

　　目前，中國能源領域有四部單行法，即《煤炭法》(1996)、《電力法》(1995)、《節約能源法》(1997，2007 年修訂) 和《可再生能源法》(2005)。這四部法出臺于不同的時代背景，由不同的部門制定，彼此割裂，甚至有些條款對立。其中， 《節約能源法》和《可再生能源法》立法初衷較一致，而《電力法》和《煤炭法》可能由于制定時間較早，并不含有節能 減排的相關內容，其中許多條款保護企業利益色彩濃重，甚至與促進能源安全生產、能源市場化改革以及可再生能源發展 等內容形成沖突。我們承認因為制定時間的因素，這兩部法會存在一些局限性，但有關部門應該根據實際的發展情況及時 組織調整修訂。