2010年6月12日，國務院常務會議原則性通過了《全國主體功能區規劃》。《全國主體功能區規劃》工作的思路在2006年的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中提出的。與《綱要》相比，《全國主體功能區規劃》只是將其思路細化了，相關標準沒有變化，仍然將自然保護區全部直接劃為禁止開發區。這個地位相當于國土空間開發管制基本法的廣域政策，對國家自然遺產的精華——自然保護區——究竟有怎樣的影響呢？

　　主體功能區規劃可能是自然保護區的大救星

　　中國的珍禽異獸、奇花異草基本都集中于自然保護區。我國已經有2500多個自然保護區，保護區占國土面積比例達到15%左右，這些數字是具有國際先進水平的。但是，我國的自然保護區在數量“先進”的同時質量卻堪憂：保護區“批而不建、建而不管、管而無力”的現象普遍存在，有很多保護區中的珍禽異獸依然瀕危程度不減——“救救我”仍然經常是野生動物保護漫畫中的主題詞。這種狀況是目前我國保護區建設和管理的宏觀背景不夠“友好”、國家對保護區支持力度不夠和地方經濟部門干擾太大所致。科學發展觀的出臺使改善自然保護區管理有了理念層面的支持，而主體功能區劃則在更現實的政策層面作為上位政策為自然保護區帶來了新的發展機遇——各方面齊心協力的“友好”政策背景。

　　主體功能區劃是分類分區進行國土空間開發的管理手段，類似日本的國土綜合開發規劃，相當于國家在國土空間利用的上位政策——所有國土開發利用都必須接受這個廣域政策的指導。《綱要》主要根據資源環境承載能力、現有發展基礎和未來發展潛力，將國土空間劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四類主體功能區，并明文“禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區域”，把我國現有的自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、世界文化與自然遺產等保護區域直接規定為禁止開發區。

　　這樣的劃分對自然保護區有何影響呢？不妨先了解一下《綱要》關于禁止開發區的配套政策——一旦確定為禁止開發區，則要采取與其他主體功能區不同的財稅、產業、人口、土地、環保政策以及領導干部政績考核體系（參見表1），正是這些配套政策使主體功能區劃可能成為自然保護區尤其是自然保護區中的珍禽異獸的大救星。
 

　　如果這些對禁止開發區的政策得到落實，那作為禁止開發區的自然保護區的建設和管理將迎來全面空前的有利政策環境，以往投資不足、執法無力、開發優先等干擾保護區管護的不良現象有可能得到杜絕，而保護區自身“批而不建、建而不管、管而無力”的現象有可能得到根本扭轉。對保護區的珍禽異獸來說，這樣的政策當然稱得上是大救星。

　　大救星的政策可能好心辦壞事

　　然而，就中國自然保護區的實際情況而言，《綱要》對禁止開發區的劃分政策卻存在很大的問題。目前的劃分政策，從中國自然保護區的實際情況而言，卻可能將好事做成壞事——大救星也可能搞不切實際的大躍進，這些政策面對中國保護區的現實情況時可能既不合理也不可行。

　　四類主體功能區中，只有禁止開發區沒有按考慮資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力的一套指標體系從國土空間中進行篩選，而直接等同于自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和世界文化與自然遺產等。根據這個標準，僅僅國家級禁止開發區面積就高達國土面積的約12.5%。這種劃分方法，與國家的主體功能區劃政策的主要設計者是區域經濟學背景的官員和學者有關。他們對自然保護區了解甚少，在制定相關政策時有心加強保護并希望從財稅、土地等方面通過有利政策有針對性地解決保護區的管理質量問題，卻因為對“自然保護區”的望文生義和對中國保護區建設和管理的理想化，難免好心辦壞事。不妨讓我們從目前劃分政策的合理性和可行性兩個角度，來了解一下在這個過程中為什么好心有可能辦壞事。

　　合理性角度：大多數自然保護區不必整體禁止開發

　　目前的劃分策略實質上是將我國復雜且不規范的保護區域分類體系簡單化，籠統地將各種類型、級別的保護區域等同為國際通用的IUCN（國際自然與自然資源保護聯盟）保護區域分類體系（參見表2）中需要嚴格保護的區域。然而與國際劃分標準不同，我國的保護區域主要是按照資源類型而非管理強度分類的，且其內部還實行分區管理。不同類型的保護區域有著不同的保護對象和管理目標，其中的資源可利用程度和手段不同，發揮的功能不同，在現實中需要的保護強度也不同。因此，哪怕同樣是國家級保護區域的管理規定也存在顯著區別，不能等同視之。
 

　　單以目前《綱要》中對禁止開發區的確定標準來看，這個標準不僅存在沒有全部覆蓋性質相同的保護區域體系等漏洞，而且存在交叉分類的問題（忽視世界文化自然遺產體系已經被現有管理體系完全覆蓋了的現實，在中國的各類管理體系外又加入了一個世界文化自然遺產體系）。即便是目前已經建立管理體系的九類文化和自然遺產（自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、水利風景區、濕地公園、城市濕地公園、旅游景區、文物保護單位）也并非功能單一、界限明確、管理規范的保護區域，相當數量的這類保護區域本來就被賦予了保護以外的多種功能。《綱要》中提到的五類區域，只有自然保護區的核心區和緩沖區在設置和管理要求上接近禁止開發區在資源、環境方面的要求，而其他類型保護區域，如森林公園、風景名勝區和地質公園則更注重為人類提供休憩、娛樂的空間，僅僅是其中的核心景區要求的管理強度稍高。而即便是保護要求相對最為嚴格的自然保護區，也由于自然保護區的管理特點和中國自然保護區的現狀而無必要整體禁止開發，理由有三：