首先，由表3可知，我國的自然保護區不能等同于IUCN保護區域體系的嚴格保護區（即Ⅰa 和Ⅰb兩類）。我國目前的自然保護區一般都參照UNESCO人與生物圈保護區的模式劃為核心區、緩沖區和實驗區等功能區，并進行分區管理。核心區、緩沖區往往采用較嚴格的管理措施，而實驗區則考慮與周邊社區的協調發展和資源利用需要，可以允許種植、養殖、旅游和水電、礦業等產業的適度發展以及非保護需要的基礎設施建設，何況在實驗區一定強度的合理利用對保護效果影響甚微或甚至對保護有益——許多自然保護區內原住民的生產活動已經成為其生態系統維持正常運轉的必要因素。先來看看生產活動對珍禽的影響：陜西洋縣保護區內的朱鹮總是把巢建在村莊附近，說明朱鹮對當地農民有明顯的依賴。這是因為朱鹮的食物主要是人工濕地（稻田）中生活的動物——泥鰍等小魚、蟹、蛙、螺等，沒有這種生產活動，朱鹮很難找到足夠的食物。近20年來，朱鹮營巢的海拔逐年降低，其主要活動區正向人口更密的低海拔農村轉移，這說明有的保護區有的珍禽是歡迎有人搞生產的；再來看看生產活動對異獸的影響：在云南西雙版納，原住民適當強度的刀耕火種對保護區總體來看是有利的。這是因為刀耕火種并非像現代種植園農業一樣，砍光所有樹木和清除所有植被再種植農作物，而是以輪耕－間作－休閑的方式交替管理森林植被，這有利于頂級林重新開始由荒地、草地、灌木林到喬木林的演替，不僅提高了植物多樣性的豐度，而且保護了保護區的旗艦物種亞洲象——頂級喬木林無法維持象群生存，其食物主要來自這種演替群落。這個例子說明有的保護區有的異獸也是需要有人搞生產的。

　　另外，自然保護區的保護要求也是動態變化的，很多保護區由于鳥、魚等保護對象遷徙的季節性，在一年中會出現不同的保護需求變化。這些保護區大多是濕地類型自然保護區，也是人口密度最大、土地利用方式最不確定、管理最復雜的地區，建立嚴格意義的自然保護區很困難。科學的辦法是建立季節性自然保護區，保護對象出現的季節按保護區有關法規進行管理，其他季節允許開展適當的生產經營活動。比如對海龜的保護，重要的是在它們產卵的季節，把這片海灘圈起來，不許有人進去，其他時間可以開展旅游。畢竟劃定保護區域不是為了故意限制人而是為了有效保護生物多樣性、實現人的可持續發展。

　　這些例子都說明，如果把保護優先原則絕對化與片面化,不僅抑制了社區和當地人的發展，也降低了以此為基礎的保護績效。顯然，直接將“依法設立的各類自然保護區域”作為劃分禁止開發區的標準是不盡合理的，即便管理最為規范、保護要求相對嚴格的自然保護區亦然。

　　可行性角度：地權不清、面積過大且人數過多使得將自然保護區整體禁止開發不可能付諸實踐。

　　從可行性的角度看，將自然保護區整體都作為禁止開發區也是行不通的。

　　首先， 土地權屬不清造成目前自然保護區管理名實不符，自然保護區的諸多面積只是落在了近似一紙空文的劃界圖紙上，現實中在法理上無法整體“禁止開發”。我國自然保護區的劃建大多是上個世紀80年代后，相當于從周邊社區的村民承包地（包括草場、林場）上強制改變土地用途進行劃分和建立，因此相當數量的自然保護區存在土地權屬問題。如林業系統有80%以上的保護區存在土地權屬及相關問題的困擾，自然保護區也因此經常與周邊社區產生資源“用”和“保”的沖突。

　　其次，目前過大的自然保護區面積和過多的保護區內及周邊社區人口也使得將自然保護區整體“禁止開發”不可能。禁止開發區是需要嚴格保護的區域，應根據中國的國情國力來確定最適（小）保護面積，而中國的自然保護區面積規模和分布格局不盡合理：目前已經面積規模過大，未來還將繼續擴大到國土面積的20%以上，各級財政無力支持這種規模和級別的保護，國家級保護區的經費缺乏和管理不善已成常態問題。另外，我國的自然保護區內及周邊社區居住著數以千萬計的原住民，人口密度已經超過加拿大、澳大利亞等國家，且自然保護區的分布與貧困地區高度相關，對資源簡單利用的壓力相對較大。如果在這樣的區域內禁止相關的開發活動，將對居民傳統的生產生活方式和脫貧形成較大的影響，很難避免違法開發現象。而如果按照主體功能區劃的有關配套政策思路——將其多數移民，其成本是驚人的，效果卻可能是惱人甚至傷人的。

　　通過合理性和可行性分析可以看出，我國符合禁止開發區要求的自然保護區其實數量不多、面積不大。如果按目前的標準把自然保護區都作為禁止開發區，在實際操作中很可能再現我國自然保護區管理中“名實不符”的情況，又會導致相關管理規定常常形同虛設的情況。對區域經濟領域的官員和學者，在他們將自然保護區都定為禁止開發區后，不妨想一想中國在劃定自然保護區時是否考慮了禁止開發的可能；在規定自然保護區都必須禁止開發之前，不妨考慮一下自然保護區內及周邊社區里數千萬人的出路在哪里？

　　大救星該怎么當？

　　必須看到，區域經濟領域的官員和學者只是因為不了解中國自然保護區的現狀而出現了好心辦不成好事的主觀臆斷，這也與長期以來我國在自然保護區建設和管理中的不當發展思路有關。盡管我國確定保護區規模的一般思路在《自然保護區條例》中已經明確：“確定自然保護區的范圍和界線，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當地經濟建設和居民生產、生活的需要”。但由于我國保護區建設的滯后以及實行“早劃多劃、先劃后建、搶救為主、逐步完善”的方針，這一思路并未能落實。為了追求自然保護區發展在數量和面積上的“政績”，很多地方將許多既無必要又因為土地權屬問題而無可能嚴格保護的區域都劃為自然保護區。

　　不過，畢竟主體功能區劃是對自然保護區可能帶來空前利好的上位政策，目前的問題只是這么好的政策的相關規定有不當和漏洞而已。那么，善于將中央政策“接地”的地方是怎么操作的呢？面對實施禁止開發區劃分標準的種種問題，一些地方開始“因地制宜”地進行調整，其顯然與國家標準不同的劃分方案更好地反映了主體功能區劃中的合理性與可行性。例如，內蒙古赤峰市克什克騰旗在主體功能區劃分中就沒有照搬《綱要》、以既有保護區域為依據，而將國家級自然保護區和世界地質公園中對保護工作影響較小，且可以合理開發利用的部分區域劃為限制開發區甚至重點開發區。其相關文件中只是將保護區核心區和世界地質公園特級、一級保護區列為禁止開發區，而將自然保護區緩沖區、實驗區和世界地質公園特級、一級以外保護區域調整為限制開發區域。還為了促進工業、旅游業等行業發展，將烏蘭布統自治區級自然保護區緩沖區和實驗區從禁止開發區調整為重點開發區域。其文件中是這樣說明調整功能區的原因的：“由于克什克騰世界地質公園部分園區面積劃分過大，下一步要對園區面積進行調整。同時，在世界地質公園、自然保護區帶動下，旅游業已成為帶動第三產業發展的主導力量，為了把全旗的旅游業做大做強，加快旅游資源的開發，所以將自然保護區緩沖區、實驗區和世界地質公園特級以外的區域調整為限制開發區域，進一步完善旅游基礎設施，以實現點狀開發的目的；烏蘭布統自治區級自然保護區緩沖區、實驗區和熱水塘溫泉園區調整為重點開發區域，可以通過合理開發旅游資源促進當地經濟發展”。

　　顯然，在克什克騰旗禁止開發區劃分中就是考慮到了現有保護區域范圍設置不盡合理且必須兼顧產業發展的需要。從這個案例中不難發現，在沒有理順目前文化與自然遺產管理體系的情況下，調整禁止開發區的劃分標準在實際操作中在所難免，將自然保護區整體作為禁止開發區這個想法不可能在地方行得通。

　　《國家主體功能區規劃》（征求意見稿）自2009年3月開始在各部委和各省區征求意見，在久拖兩年之后終獲原則性通過，但其中仍未對禁止開發區的問題糾偏。對于這個自然保護區發展中的上位政策，利用好了顯然是空前利好，利用不好則會因為其上位性反而給保護區的發展帶來全面的、空前的障礙。而如前所述，如果統一采用既定主體功能區劃政策，保護區要么被“統”死，要么就不成體“統”，因此，合理調整目前的政策，使實質上不應劃入嚴格保護區的保護區域（目前掛了保護區牌子的）能根據自身情況充分“享用”這些政策，則主體功能區劃就能更好地惠及自然保護區。

　　考慮目前保護區域管理體系存在的問題并借鑒地方實踐經驗，對于禁止開發區的劃分，可以這樣來操作：首先，在禁止開發區確定標準中去掉自然保護區以外的保護區域并解決“一地多牌”問題。修改禁止開發區的確定標準，將自然保護區以外的保護區域與禁止開發區的劃定標準脫鉤。建議相關法規明確風景名勝區等其他文化與自然遺產保護區域的主要功能，明確其和自然保護區不應當交叉設置。對于已經“一地多牌”的保護區域應當根據區域現狀和設置標準重新評估，明確歸類，以避免這一問題造成的區域主體功能定位混亂；其次，控制自然保護區規模并優化自然保護區結構，在此基礎上再把自然保護區分區與禁止開發區標準銜接，如保護區的核心區和部分緩沖區劃為禁止開發區，部分實驗區劃為限制開發區，部分實驗區不再作為保護區。在這樣劃分的基礎上，如果前述關于禁止開發區的配套政策能夠落實，保護區中的珍禽異獸才算得上真正找到了大救星。（作者系國務院發展研究中心社會發展部研究員）