2010年6月12日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則性通過(guò)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》工作的思路在2006年的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中提出的。與《綱要》相比，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》只是將其思路細(xì)化了，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有變化，仍然將自然保護(hù)區(qū)全部直接劃為禁止開發(fā)區(qū)。這個(gè)地位相當(dāng)于國(guó)土空間開發(fā)管制基本法的廣域政策，對(duì)國(guó)家自然遺產(chǎn)的精華——自然保護(hù)區(qū)——究竟有怎樣的影響呢？

　　主體功能區(qū)規(guī)劃可能是自然保護(hù)區(qū)的大救星

　　中國(guó)的珍禽異獸、奇花異草基本都集中于自然保護(hù)區(qū)。我國(guó)已經(jīng)有2500多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積比例達(dá)到15%左右，這些數(shù)字是具有國(guó)際先進(jìn)水平的。但是，我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)在數(shù)量“先進(jìn)”的同時(shí)質(zhì)量卻堪憂：保護(hù)區(qū)“批而不建、建而不管、管而無(wú)力”的現(xiàn)象普遍存在，有很多保護(hù)區(qū)中的珍禽異獸依然瀕危程度不減——“救救我”仍然經(jīng)常是野生動(dòng)物保護(hù)漫畫中的主題詞。這種狀況是目前我國(guó)保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的宏觀背景不夠“友好”、國(guó)家對(duì)保護(hù)區(qū)支持力度不夠和地方經(jīng)濟(jì)部門干擾太大所致。科學(xué)發(fā)展觀的出臺(tái)使改善自然保護(hù)區(qū)管理有了理念層面的支持，而主體功能區(qū)劃則在更現(xiàn)實(shí)的政策層面作為上位政策為自然保護(hù)區(qū)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇——各方面齊心協(xié)力的“友好”政策背景。

　　主體功能區(qū)劃是分類分區(qū)進(jìn)行國(guó)土空間開發(fā)的管理手段，類似日本的國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃，相當(dāng)于國(guó)家在國(guó)土空間利用的上位政策——所有國(guó)土開發(fā)利用都必須接受這個(gè)廣域政策的指導(dǎo)。《綱要》主要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)和未來(lái)發(fā)展?jié)摿Γ瑢?guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)，并明文“禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域”，把我國(guó)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、世界文化與自然遺產(chǎn)等保護(hù)區(qū)域直接規(guī)定為禁止開發(fā)區(qū)。

　　這樣的劃分對(duì)自然保護(hù)區(qū)有何影響呢？不妨先了解一下《綱要》關(guān)于禁止開發(fā)區(qū)的配套政策——一旦確定為禁止開發(fā)區(qū)，則要采取與其他主體功能區(qū)不同的財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、人口、土地、環(huán)保政策以及領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系（參見表1），正是這些配套政策使主體功能區(qū)劃可能成為自然保護(hù)區(qū)尤其是自然保護(hù)區(qū)中的珍禽異獸的大救星。
 

　　如果這些對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的政策得到落實(shí)，那作為禁止開發(fā)區(qū)的自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理將迎來(lái)全面空前的有利政策環(huán)境，以往投資不足、執(zhí)法無(wú)力、開發(fā)優(yōu)先等干擾保護(hù)區(qū)管護(hù)的不良現(xiàn)象有可能得到杜絕，而保護(hù)區(qū)自身“批而不建、建而不管、管而無(wú)力”的現(xiàn)象有可能得到根本扭轉(zhuǎn)。對(duì)保護(hù)區(qū)的珍禽異獸來(lái)說(shuō)，這樣的政策當(dāng)然稱得上是大救星。

　　大救星的政策可能好心辦壞事

　　然而，就中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況而言，《綱要》對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的劃分政策卻存在很大的問(wèn)題。目前的劃分政策，從中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況而言，卻可能將好事做成壞事——大救星也可能搞不切實(shí)際的大躍進(jìn)，這些政策面對(duì)中國(guó)保護(hù)區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況時(shí)可能既不合理也不可行。

　　四類主體功能區(qū)中，只有禁止開發(fā)區(qū)沒(méi)有按考慮資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ囊惶字笜?biāo)體系從國(guó)土空間中進(jìn)行篩選，而直接等同于自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和世界文化與自然遺產(chǎn)等。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，僅僅國(guó)家級(jí)禁止開發(fā)區(qū)面積就高達(dá)國(guó)土面積的約12.5%。這種劃分方法，與國(guó)家的主體功能區(qū)劃政策的主要設(shè)計(jì)者是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的官員和學(xué)者有關(guān)。他們對(duì)自然保護(hù)區(qū)了解甚少，在制定相關(guān)政策時(shí)有心加強(qiáng)保護(hù)并希望從財(cái)稅、土地等方面通過(guò)有利政策有針對(duì)性地解決保護(hù)區(qū)的管理質(zhì)量問(wèn)題，卻因?yàn)閷?duì)“自然保護(hù)區(qū)”的望文生義和對(duì)中國(guó)保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的理想化，難免好心辦壞事。不妨讓我們從目前劃分政策的合理性和可行性兩個(gè)角度，來(lái)了解一下在這個(gè)過(guò)程中為什么好心有可能辦壞事。

　　合理性角度：大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)不必整體禁止開發(fā)

　　目前的劃分策略實(shí)質(zhì)上是將我國(guó)復(fù)雜且不規(guī)范的保護(hù)區(qū)域分類體系簡(jiǎn)單化，籠統(tǒng)地將各種類型、級(jí)別的保護(hù)區(qū)域等同為國(guó)際通用的IUCN（國(guó)際自然與自然資源保護(hù)聯(lián)盟）保護(hù)區(qū)域分類體系（參見表2）中需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。然而與國(guó)際劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，我國(guó)的保護(hù)區(qū)域主要是按照資源類型而非管理強(qiáng)度分類的，且其內(nèi)部還實(shí)行分區(qū)管理。不同類型的保護(hù)區(qū)域有著不同的保護(hù)對(duì)象和管理目標(biāo)，其中的資源可利用程度和手段不同，發(fā)揮的功能不同，在現(xiàn)實(shí)中需要的保護(hù)強(qiáng)度也不同。因此，哪怕同樣是國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)域的管理規(guī)定也存在顯著區(qū)別，不能等同視之。
 

　　單以目前《綱要》中對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的確定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不僅存在沒(méi)有全部覆蓋性質(zhì)相同的保護(hù)區(qū)域體系等漏洞，而且存在交叉分類的問(wèn)題（忽視世界文化自然遺產(chǎn)體系已經(jīng)被現(xiàn)有管理體系完全覆蓋了的現(xiàn)實(shí)，在中國(guó)的各類管理體系外又加入了一個(gè)世界文化自然遺產(chǎn)體系）。即便是目前已經(jīng)建立管理體系的九類文化和自然遺產(chǎn)（自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、濕地公園、城市濕地公園、旅游景區(qū)、文物保護(hù)單位）也并非功能單一、界限明確、管理規(guī)范的保護(hù)區(qū)域，相當(dāng)數(shù)量的這類保護(hù)區(qū)域本來(lái)就被賦予了保護(hù)以外的多種功能。《綱要》中提到的五類區(qū)域，只有自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)在設(shè)置和管理要求上接近禁止開發(fā)區(qū)在資源、環(huán)境方面的要求，而其他類型保護(hù)區(qū)域，如森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園則更注重為人類提供休憩、娛樂(lè)的空間，僅僅是其中的核心景區(qū)要求的管理強(qiáng)度稍高。而即便是保護(hù)要求相對(duì)最為嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，也由于自然保護(hù)區(qū)的管理特點(diǎn)和中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀而無(wú)必要整體禁止開發(fā)，理由有三：