【引言】2016年12月21日，習近平總書記在主持召開中央財經領導小組第十四次會議時指出，普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

【摘要】垃圾分類作為一項社會性、長期性且具有反復性特征的系統性工程，涉及廣大群眾思想觀念上的認同和生活習慣上的轉變。上海在推進過程中面臨著宣傳教育不深入、社會動員不足、居民源頭參與率不高、橫向部門協作薄弱、基層社會合力不夠等困難和問題，垃圾分類收運和處置設施短板依然存在。

上海認真貫徹落實習近平總書記關于“北京、上海等城市，要向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國作出表率”的重要指示精神，采取黨建引領、制度保障、設施跟上、全區覆蓋等方法，全面推進生活垃圾分類工作。制定實施《方案》明確地方標準和規范，印發三年《行動計劃》細化工作進程。充分發揮基層黨組織作用，建立居委、物業、業委、居民自治的工作推進機制，引導居民積極參與；組織市、區、街道相關管理部門和物業、基層黨支部開展培訓，普及分類知識，交流工作方法。截至2018年底，上海已實現單位生活垃圾分類全覆蓋，長寧、崇明等6個區整區域覆蓋。2019年初，《上海市生活垃圾管理條例》在市十五屆二次人代會高票通過，為垃圾分類全程體系建設提供了法治保障。分類實效正在逐步提升，以2019年4月為例，全市濕垃圾分類量已達5659噸/日，比上年12月4550噸/日多出1109噸/日。

【關鍵詞】綠色生活 生活垃圾分類 黨建引領

一、背景情況

隨著城鎮化的快速發展，人民生活水平的不斷提升，“垃圾圍城”成為全國大中型城市發展中的“痛點”。近年來，物流、餐飲行業的興起發展，使得上海市生活垃圾量面臨巨大的增長壓力。根據《上海統計》顯示，2005—2010年，上海生活垃圾平均年增長率約為3%；2011—2017年，年均增長率提速到了4%；其中，2014年以來，增速尤為明顯，超過了5%。由此衍生的土地侵占、環境污染、資源浪費與滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要背道而馳。垃圾分類作為推進生活垃圾減量化、資源化、無害化的主要手段之一，是提升人居環境，加快生態文明建設的重要舉措。

歷屆市委市政府高度重視生活垃圾分類工作，開展該項工作具有良好的基礎。上海自20世紀90年代開始推進生活垃圾分類工作，大致分為四個階段：一是初步探索階段（1995—1999年），開展專項分類。建立廢電池、廢玻璃、一次性飯盒等品種的專項分類系統。二是生活垃圾分類收集試點城市階段（2000—2010年），重點探索分類標準。2000年6月，原建設部確定上海等八個城市為“生活垃圾分類收集試點城市”。在實踐中，確立“大分流、小分類”的大框架，先將產生源、產生頻率、垃圾性質有一定特殊性的裝修垃圾、大件垃圾、單位餐廚垃圾、綠化垃圾等與日常生活垃圾分開，建立專項分流系統，再對日常生活垃圾進行四分類。三是世博會長效機制固化階段（2011—2017年），重點探索分類管理制度。2014年，《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》確立了分類減量聯席會議制度、分類投放管理責任人制度等多項管理制度。四是普遍推行生活垃圾分類制度階段（2018年至今），重點提升垃圾分類實效。2017年，根據《國務院辦公廳關于轉發〈國家發展改革委住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案〉的通知》有關要求，上海開始著手構建生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的全程分類體系。2018年初，上海市人民政府辦公廳印發《關于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》，上海市垃圾分類正式進入“全程分類，整體推進”的新階段。同年，上海市發布了《上海市生活垃圾全程分類體系建設行動計劃（2018—2020年）》（以下簡稱“行動計劃”），明確了上海市該項工作的時間節點、任務分工和工作目標：到2020年底，上海市將實現生活垃圾分類全覆蓋，90%以上居住區實現分類實效達標；生活垃圾綜合處理能力達到3.28萬噸/日以上，其中焚燒處理能力達到2.08萬噸/日，濕垃圾處理能力達到7000噸/日。

目前，上海市已基本形成“黨建引領、規劃先行、政府推動、市場運作、社會參與”的生活垃圾分類工作新格局。2019年1月31日，《上海市生活垃圾管理條例》審議通過，7月1日正式施行，上海生活垃圾分類工作將迎來新的機遇和挑戰。

二、主要做法

上海市生活垃圾分類堅持以構建生活垃圾全程分類體系為基礎，著力完善技術、政策、社會三個系統。主要有以下四方面做法。

（一）強化組織領導，健全工作體制機制

理順管理體制，明確部門責任是生活垃圾分類工作順利推進的必要保障。垃圾分類是一項復雜的社會性系統工程，僅僅靠環衛管理部門單打獨斗難成氣候。在“條”“線”上，需要包括發展改革、房屋管理、生態環境、城管執法等多部門協同推進；在“塊”上，需要市、區、街鎮三級政府落實屬地管理責任。

對此，上海市按照“市級統籌、區級組織、街鎮落實”的思路，建立健全“兩級政府、三級管理、四級落實”的生活垃圾分類責任體系。

1.加強部門統籌協調。于2012年4月建立了由分管副市長作為第一召集人，19個市相關部門和17個區政府組成的聯席會議，統籌推進全市生活垃圾分類減量工作，落實分工責任，強化協調配合，加強考核評價。聯席會議主要具有以下職能：一是貫徹落實市委、市政府關于本市生活垃圾分類減量工作的部署，制定并完善分類標準、節能減排獎勵措施等推進工作機制，提出落實意見；二是討論制定本市生活垃圾分類減量工作的具體目標和實施方案，并開展對各區年度分解目標完成情況的考核工作；三是定期通報全市分類減量工作推進情況，分析存在問題，提出改進措施；四是研究垃圾分類減量工作中需要協調的重大問題，明確責任分工和工作措施，并規定了工作會議、考核、工作信息等相關制度。聯席會議下設辦公室，按照會議的工作部署，負責具體協調推進全市生活垃圾分類的日常工作。聯席會議成立至今，隨著生活垃圾分類工作復雜度的不斷提升，除各區外，市相關成員單位已增至30個。

2.抓好屬地主體責任落實。通過建立主要領導親自抓，四套班子合力抓、黨政齊抓共管的方式，各級黨委副書記和政府分管領導“雙牽頭”，形成市、區、街鎮、村居四級系統，同時把垃圾分類納入市委市政府重點工作和地區領導班子考核體系，加強總體部署，落實屬地推進。近年來，隨著城市管理“重心下移、資源下沉、權力下放”，屬地街鎮在垃圾分類中發揮的作用越來越重要。為調動街鎮積極性，自2018年開始推進生活垃圾分類達標（示范）街鎮創建工作。通過創建評比，促進街鎮落實對轄區內居民區、單位垃圾分類工作的組織、指導和監督職責。2019年，在達標（示范）街鎮創建的基礎上，將進一步推進示范區創建，同時深化達標（示范）街鎮評比機制，依托第三方機構測評，對全市200余個街道（鄉、鎮、工業區）居住小區達標率進行排名，排名結果每半年通過主流媒體向社會公布，并報送市委市政府主要領導，進一步促進生活垃圾整區域推進，加快實現全覆蓋。

（二）注重體系推進，加快全程體系建設

早期垃圾分類推進通常以居住區試點為主，前端雖進行分類投放，但后續的分類收集、分類運輸、分類處置環節并未配套建立。這種模式下的垃圾分類往往流于形式、浮于表面，其所伴生的混裝、混運、混處問題將隨著垃圾分類的深化和覆蓋面擴大日益突出，極大程度挫傷廣大市民垃圾分類的積極性。一旦“分類無用論”在輿論中占據上風，整個面上的垃圾分類工作將難以推進、停滯不前，甚至出現倒退。因此，必須構建從源頭到末端的生活垃圾全程分類體系，確保垃圾分類真實有效。

上海市按照《行動計劃》部署，全力推進全程體系建設。分類投放環節，落實公共場所、居住區分類容器和垃圾箱房改造；分類收集環節，實現分類駁運模式和駁運工具的規范化；分類運輸環節，配置分類收運裝備，改造分類中轉設施；分類處置環節，提高濕垃圾資源化能力，提升干垃圾無害化處置水平。截至2019年4月，全市已完成居住區分類投放點改造約1.03萬個，更新完善全市道路廢物箱標識4萬余只；配置及涂裝濕垃圾專用收集車輛799輛、干垃圾車3049輛、有害垃圾車31輛以及可回收物回收車24輛，全面完成41座中轉站分類改造，市集運碼頭配置50只濕垃圾專用集裝箱；建成生活垃圾處置設施18座，其中，焚燒廠9座（13300噸/日），填埋場5座（15350噸/日），大型濕垃圾處理設施4座（1030噸/日），另有中小型就地就近濕垃圾處理能力3863噸/日。

其中，針對末端設施落地難，“鄰避效應”突出的問題，上海市主要從兩方面著手，推動項目落地。

1.齊心協力，主動作為。市政府建立全市環衛設施建設推進協調機制，定期召開工作例會，及時解決設施推進過程中出現的各類問題。環衛主管部門抽調系統內中青年骨干力量，組建重點環衛設施建設項目推進專班，一人對一區駐點督促抓推進。明確各區政府為項目實施責任主體，依托區重大辦、成立項目推進辦公室等，加大工作推進力度。相關部門采取批前指導、并聯審批等方式，優化審批程序、縮短審批期限。按照“早開工、早運營、多得益”的原則，制定了濕垃圾設施建設差別化補貼政策，分檔補貼以激勵各區加快完成項目前期立項，盡快開工建設（按照噸投資，2018年三季度前開工的，市對區補貼36萬元/噸；2018年底前開工的，市對區補貼30萬元/噸；2018年底以后開工的，市對區補貼24萬元/噸）。重點環衛設施建設目標納入各區政府績效考核范圍。

2.細心謀劃，提早應對。全市各相關部門加強協調、通力合作，聚焦群眾最為關心的問題，深入實地踏勘，細化穩評、環評相關措施，有針對性地制定解決策略、落實應急預案，做到“群眾有所呼、我即有所應、回應應有效”，切實緩解“鄰避效應”問題。自2018年全面啟動環衛設施建設推進工作以來，16個重點項目中，截至2019年4月底，已有11座實現開工目標，其中濕垃圾項目6座，焚燒或填埋項目5座。

（三）聚焦源頭分類，著力提升分類實效

近年來，居民的環保意識普遍增強，也認識到垃圾分類的必要性。但進行實際操作時，居民的參與度和分類的準確度仍與其認知水平有一定落差。根據2013年國家統計局上海調查總隊在全市100個居委小區隨機抽取100名居委干部、200名保潔員和2000名居民的專項調查顯示，98.9%的市民愿意進行垃圾分類，不愿意的僅占1.1%，但僅有26.4%的市民表示“總能做到”垃圾分類投放。實踐證明，“二次分揀”等嚴重依賴人力、財力的分類方式，在普遍推行垃圾分類后是不具有可持續性的。如何將居民的分類意愿有效轉換為實際分類投放行為，從想要分，到能夠分、分得好，上海市主要在三個方面下功夫。

1.在展開模式上，推進居住區垃圾“定時定點”分類投放制度。定時定點分類投放垃圾是建立完善分類投放行為即時反饋機制的關鍵，有利于規范垃圾分類行為。一方面，“定點”（撤桶并點）減少了居住區污染源、硬件設施成本、保潔員工作量。另一方面，“定時”使得在居民投放期間，志愿者能夠在旁指導居民正確分類投放垃圾，并開袋檢查，做到“檢查在點位、督導在點位、宣傳在點位”，以提升居民垃圾分類正確率，從而養成源頭分類的好習慣。上海市于2017年下半年在部分小區開展試點，取得了分類質量提升和投放量明顯減少的成效，試點工作也從最初的質疑到最終獲得居民們的高度認可。同時，考慮市民的接受程度和社會發展基礎，上海市對住宅小區實施定時定點分類投放制度提出了逐步實施的計劃，并制定了《上海市實施生活垃圾定時定點分類投放制度工作導則》，對“定時定點”的點位設置、制度實施給出了具體指導意見，以避免發生部分居住區在實施中出現“一刀切”、激化社區矛盾的現象。

2.在組織落實上，堅持黨建引領帶動“三駕馬車”跑起來。垃圾分類作為社區基層治理的重要內容，如何推動居委會、物業公司、業委會發揮各自優勢，將社區各方力量擰成一股繩是關鍵。上海市將垃圾分類工作納入基層尤其是居民區黨組織管理工作職責，通過“黨建引領”，形成社區黨組織、居委、物業、業委合力抓實四級垃圾分類聯席會議制度，特別是落實街鎮聯辦及居（村）委每1—2周的垃圾分類工作分析評價制度，發揮居民自治功能，充分調動居民的積極性和主動性。發揮基層黨組織戰斗堡壘的作用，用好在職黨員雙報到制度，積極發揮區域化黨建平臺作用，讓垃圾分類從社區治理難點，成為撬動社區治理的有力支點，其催生的“共情感”，正在不斷地轉化為社區的“共治力”。

3.在宣傳引導上，營造濃厚的社會宣傳氛圍。通過全方位、多層面、密集型的宣傳動員，切實提升居民的分類感受度、參與度、滿意度。首先，“入戶宣傳”加強宣傳針對性、有效性。推廣垃圾分類典型示范居住區做法，由居委或樓組干部“百分百入戶”宣傳、定時定點指導監督，為居民提供更加方便的知識查詢和信息獲取渠道（如“上海發布”微信公眾號的垃圾分類查詢功能），提高居民垃圾分類意識和參與率。其次，“媒體宣傳”提升知曉率、支持率。市政府召開新聞發布會和媒體通氣會等，加強政策解讀；市委宣傳部牽頭推進垃圾分類宣傳，加大公益宣傳頻次和覆蓋面，宣傳普及垃圾分類知識；每月5日開展垃圾分類“主題宣傳日”活動，讓垃圾分類理念進社區、進村宅、進學校、進醫院、進機關、進企業、進公園。最后，“教育培訓”深化共識、提升認知。通過制定生活垃圾全程分類宣傳指導手冊、推出“垃圾分類聽民聲——區長對話居民”大型專題訪談、推動垃圾分類進課堂（制作垃圾分類知識讀本幼兒園版、小學版、中學版）等多種形式，全面推動社會參與。2018年，全市組織開展12場超過3000名中小學、幼兒園老師參加的垃圾分類專項培訓，通過大手牽小手，推動形成“教育一個孩子、影響一個家庭、帶動一個社區”的良性互動局面，累計完成537場“愛心暑托班”垃圾分類科普宣講，參加學生累計超過2.8萬人次。同時，上海還將垃圾分類工作納入全市文明創建體系，并增加垃圾分類在文明創建考核體系中的權重。

（四）堅持全程管控，嚴格落實監督執法

垃圾分類涉及環節多，管理鏈條長，投放、收集、運輸、處置過程環環相扣，任一環節脫節，都會造成前功盡棄。為確保工作成效，上海市采取“科技+管理”模式，利用物聯網、互聯網等技術，整合社區現有的智能監控裝置、運輸車輛GPS設備、網格化監控等資源，依托各級管理主體，建立了市、區、街鎮三級生活垃圾分類投放、收集、運輸、中轉、處置“五個環節”全程監管體系。

1.源頭分類投放及收集環節。結合綠色賬戶激勵機制，推行“定時定點”投放，督促居民正確開展垃圾分類。開放面向公眾的監督舉報平臺，鼓勵居民參與對分類管理責任人分類駁運、存儲的監督，形成市民與分類投放管理責任人雙向監督的機制。

2.分類運輸及中轉環節。通過公示收運時間、規范車型標識等舉措，強化環衛收運作業的監督管理，杜絕混裝混運。對單位分類投放管理責任人，建立“首次告知整改，再次整改后收運；對多次違規拒不整改的，拒絕收運并移交執法部門處罰”的倒逼機制。對拒不配合進行源頭分類駁運的物業企業，依法予以市場退出等處罰。強化中轉站對環衛收運作業企業轉運進場垃圾進行品質控制，對分類品質不達標的予以拒收，對混裝混運嚴重的實行市場退出。

3.分類處置環節。推進末端處置企業進場垃圾的品質自動監控、來源全程追溯。研究差別化生活垃圾收費處理制度，對干垃圾量、符合質量要求的濕垃圾和可回收物量分別核定，建立面向區、街鎮級、與垃圾分類質量相掛鉤的獎懲得當的垃圾處理費制度。

三、經驗啟示

（一）堅持全生命周期管理，推動源頭減量

源頭減量是垃圾綜合治理的重要內容，對于緩解垃圾處理壓力、促進循環經濟和可持續發展具有重大意義。《上海市生活垃圾管理條例》對源頭減量專門設定了章節，明確了相關責任主體源頭減量的法定義務，跨越生產、流通、消費（辦公）、回收、處置（利用）等五個領域，提出清潔生產、綠色消費、綠色辦公、包裝物減量、資源化利用等要求。如在生產環節，積極推動企業探索和采用有利于減少廢棄物產生的材料和工藝，如易降解、可循環利用的材料等，切實減少垃圾產生；在流通環節，推動產品包裝物減量工作，特別是針對當前電商快遞包裝泛濫的問題，促進快遞包裝物的減量和循環使用；在消費環節，鼓勵廣大市民踐行綠色生活方式，減少一次性產品使用。

（二）堅持定時定點，實現居民主動參與

上海市垃圾分類一路走來，進行了多種探索和嘗試：一是在推進機制上有以“綠色賬戶”機制為依托的激勵導向模式，以小區物業為主導的“管理責任人”模式，以居民自覺開展的社區自治模式、以黨建引領為核心的社會共治模式等。二是分類模式上有以“源頭分類+二次分揀”的組合式分類模式，以分類垃圾袋條碼溯源技術為基礎的實名制分類模式，也有以分類實效為導向的“定時定點”模式等。其中，有一些模式因技術、管理、水土不服等因素，逐漸在推進過程中被淘汰或棄用，如二次分揀、垃圾袋條碼等模式。部分模式受內在機制或客觀因素限制，則需進一步完善配套，如綠色賬戶激勵機制發展至今出現了邊際效應，輔之以監督約束措施必不可少；又如物業主導的分類模式受企業的營利性本質或物業服務合同內容制約等因素，在推廣的范圍上和落實的適應性上具有一定程度上的特定性。通過不同模式實踐論證，上海市已確立了定時定點分類投放制度。實踐證明，“定時定點”的即時反饋機制，能夠切實提升居民垃圾分類參與率和居民區垃圾分類實效。

（三）堅持黨建引領，發揮基層共治力量

生活垃圾分類涉及千家萬戶、所有居民區和所有單位等社會單元，需要廣泛社會發動和全民動員，需要充分發揮居民區治理體系的作用。我們黨具有密切聯系群眾的巨大優勢，基層黨組織在廣泛發動群眾方面有著長期、豐富的經驗和基礎。上海市以黨建為引領，充分發揮基層黨組織作用，建立居委、物業、業委、居民自治的基層工作推進機制。抓住黨建引領這個火車頭，尤其是在居民區，充分發揮居民區黨組織牽頭組織實施作用，推動居委會、物業公司、業委會發揮各自優勢，同抓共管、同頻共振，把社區黨員、居民群眾、駐區單位、社會組織等各方力量擰成一股繩，通過黨建聯建、黨員社區報到等多種形式，實現人心聚起來、垃圾分出來。

（四）堅持技術創新，推進信息化建設

生活垃圾分類網絡復雜，猶如城市的靜脈血管，源頭上連著千家萬戶，運輸上影響環衛衛生，處置上關乎城市安全運行。因此，技術上要不斷推陳出新，保障靜脈網絡的通暢運行；管理上要推進信息化建設，提升城市精細化水平。智能型垃圾箱房、“綠色賬戶+支付寶”自主積分、垃圾品質在線智能識別等技術目前已在上海市垃圾分類工作中積極應用試點。源頭不分類、混裝混運等難點、痛點，其重要原因是對分類結果缺乏有力的監督反饋機制。上海提出了“不分類、不清運”的原則，但受沒有“分類不好”的證據、“分類不好”的證據難以固定留存、清運員怕被投訴等因素制約，落實依然較難。因此，上海市正在構建生活垃圾全程分類信息平臺，該平臺可實現生活垃圾分類清運處置的實時數據顯示、生活垃圾全程追蹤溯源、垃圾品質在線識別三項功能。平臺運營后，垃圾不分類將“難逃法眼”。

習近平總書記2018年11月在上海考察時強調：“垃圾分類工作就是新時尚！垃圾綜合處理需要全民參與，上海要把這項工作抓緊抓實辦好。”生活垃圾分類改變的是公眾長期形成的行為習慣，“新時尚”的形成必然需要一定的引領和推動。垃圾分類要以“建體系、整區域、提能力、重實效”為路徑，通過完善的頂層設計、良好的制度保障、完備的標準體系來指導實踐，推動形成全市推進、標準完善、能力充分、運行精細、實效彰顯的生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的全程管理體系，最終實現以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度。