我國土壤環境修復制度在理念和構造方面存在顯見的不足，主要表現為立法中土壤環境修復責任主體和責任形式不明確、土壤環境修復標準體系覆蓋面不足、土壤環境修復目標值不恰當。鑒于土壤污染的嚴峻形勢和現有土壤環境修復制度的缺失，應當立法明確土壤環境修復責任主體和責任形式，以風險為導向重塑土壤環境修復標準體系，以“土地未來的利用”為基礎確定土壤環境修復目標值。


1 問題與思路

2016年最受公眾關注的環境公共事件當屬常州外國語學校(以下簡稱常外)土壤污染事件。常外周邊“毒地”原先建有化工廠，化工廠因遭到居民投訴搬遷之后，政府環境保護部門曾經組織對該地塊進行環境修復，但是土壤環境修復操作不規范導致該土地“二次污染”。常外毒地事件折射出我國土壤環境修復過程中存在的諸多問題。土壤環境問題的來源、表征、對生態環境的深遠影響預設了土壤環境修復制度的法理，決定了土壤環境修復的價值和實踐導向：其一，土壤環境修復應當有清晰明確的修復責任主體和責任形式;其二，土壤環境修復的標準體系應當完備，足以涵蓋所有土地類型、能夠應對土壤污染的全過程管理;其三，土壤環境修復的目的是使得土壤能夠應用到今后的開發和利用，應當以風險規制為導向重構我國土壤環境修復制度，規避和預防土壤環境污染所致的“二次”環境損害。以常外土壤污染事件為切入點，本文致力于探討和明確如下幾個問題：土壤環境修復責任、土壤環境修復標準和土壤環境修復目標值。這三者構成土壤環境修復制度的三塊基石。文章的最后，筆者提出在我國制定專門性土壤污染防治法律的契機下，應當貫穿環境風險應對法律文化的建議。

2 明晰土壤環境修復責任

土壤環境修復責任施加給誰，責任形式如何，這是土壤環境修復的關鍵問題。由于缺失專門性的土壤污染防治法律，有關土壤環境修復責任主體和責任方式的規定散存于《環境保護法》、民事法律、其他法律和部門規章之中。

1.現有法律規范檢視。《環境保護法》的規制對象主要是政府和排污者。根據該法的規定，承擔土壤環境修復責任的法律主體是向土壤排污的法律主體。該法“第六章 法律責任”中規定，違法排放污染物和超標排放污染物的法律責任形式有：罰款處罰、限制生產、停產整治、責令恢復原狀。同時，《環境保護法》將土壤污染造成損害的責任指向《侵權責任法》。根據《侵權責任法》第五十六條，“污染者”是承擔環境污染侵權責任的主體，并且這種責任不以違法性為要件。《侵權責任法》第六十八條的規定將承擔土壤污染侵權責任的主體擴大至有過錯的第三人。關于土壤污染侵權責任形式，在理論層面上，《民法通則》和《侵權責任法》規定的所有民事責任形式都可以適用于環境侵權責任領域。由于環境侵權行為所造成的損害特點不同于民事侵權，在司法實踐中常見的運用于環境侵權的責任形式主要有排除妨礙、恢復原狀和賠償損失。除了《環境保護法》和民事法律，《固體廢物污染環境防治法》也對在土地之上產生工業固體廢物的責任作出了規定。

考察這些相關法條，不難發現我國土壤環境修復責任方面存在的問題有如下幾個方面。

第一，《環境保護法》和民事法確定了污染者的責任，但是并沒有明確究竟是由最初的污染者、過去的污染者還是當前的污染者來承擔修復責任。根據“污染全過程管理”的理念和“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的城市生態保護制度”的要求，土壤環境修復責任者應當包括過去的污染者以及當前的污染者。

第二，《固體廢物污染環境防治法》對責任主體發生變更，以及無法確定責任主體的情況作出了規定，但是該規定只適用于固體廢物污染土地的情形，無法涵蓋其他污染物質污染土壤的情形。

第三，關于土壤環境修復責任形式。《環境保護法》只是籠統規定了建立環境修復制度，并未規定在何種情形下應當修復，也未規定應當修復至何種狀況，更未明確環境修復是環境侵權的責任形式。在我國《侵權責任法》規定多種侵權責任方式的制度語境中，“恢復原狀”作為侵權責任主要適用于對受到損害的財產進行物理性的修復。質言之，我國現有立法中并沒有規定實質意義上的“土壤環境修復”作為土壤污染侵權責任形式，而僅僅有“恢復原狀”這樣的物理性修復。

2.立法明晰土壤環境修復責任主體和形式。當前土壤環境修復責任制度援引的民事法律和《固體廢物污染環境防治法》，由于其并非專門針對土壤環境，在調整土壤環境修復方面存在顯見的不足和不適應。應當在《環境保護法》或者專門的土壤污染防治立法中設定專門的土壤環境修復責任條款，明確土壤環境修復責任主體和責任形式。

第一，厘清不同情形下的土壤環境修復責任主體。將《固體廢物污染環境防治法》規定的責任主體擴展至所有土壤污染的情形，而不僅僅局限于在土地之上產生工業固體廢物的情形。確定土壤環境修復責任的一般法則是由造成土壤污染的單位或者個人承擔土壤環境修復責任，土壤污染者包括過去的污染者和現在的污染者;當土壤污染由第三人過錯引起時第三人也應該承擔土壤環境修復責任;在責任主體發生變更的情形，原則上以變更后的繼受主體作為土壤環境修復責任主體;如果土地使用權轉讓方和受讓方約定責任主體，或者由土地受讓人承擔土壤環境修復責任;縣級以上政府承擔土壤環境修復的情形是：責任主體滅失或者不明確的情況。

第二，立法確定土壤環境修復作為土壤污染損害的責任形式。對土壤環境修復進行準確的定義，這種定義應當超越傳統民事法中的“恢復原狀”，也應當不同于《固體廢物污染環境防治法》中的“處置”責任。土壤修復不應僅僅局限于一種環境污染防治制度，而應當規定“土壤環境修復”是土壤污染侵權的一種責任形式，并且將土壤環境修復的程序和目標值以法律形式確定下來。筆者將在下文探討如何從法律上明確規定土壤環境修復的標準和目標值。

3 重塑土壤環境標準體系

1.土壤環境標準的法理解讀。土壤環境標準的價值和功能是多元的。其一，土壤環境標準在特點和功能上與法律規范有所不同。由于土壤污染在一定程度上是可測量的，制定具體的定量標準可以量化法律規范目標，使得法律規范目標更切實可行，因而可以制定具體的、定量的目標標準，我們經常將這稱為環境標準。其二，土壤修復標準是土壤污染與人群健康損害之間的一個連接因素。如何判斷、識別和控制土壤污染對于人群健康所致的損害可以通過制定和實施土壤環境標準來實現。其三，依據土壤環境標準和土壤環境修復標準，土壤環境監管機構可以判斷何種土壤應當被劃分為“受污染土壤”、“污染場地”，何種土壤已經修復至適應重新利用的狀況，以及何種土壤經過修復后仍然需要持續的修復后監測。其四，土壤環境修復標準還具有社會經濟價值。通過實施土壤環境修復標準，不難發現設定標準時立法者和標準制定者對于人群健康風險、生態系統風險與經濟發展之間的權衡和取舍。

考察我國有關土壤環境修復的法律規范和技術規范文本，《環境保護法》第三十二條規定有土壤調查、監測、評估和修復制度。實際操作中，土壤環境修復適用的技術導則有《污染場地土壤修復技術導則》、《土壤環境質量標準》、《污染場地風險評估技術導則》等。從我國現有土壤環境修復標準體系的規范內容考察，我國的土壤環境修復法律規范和技術導則之中已經有“風險”管控的萌芽，但是風險管控的視角在我國土壤環境修復制度之中是不徹底的。

2.以風險為導向重塑土壤環境修復標準體系。如何以風險為導向重構我國土壤環境標準體系，具體而言應當關注以下幾個方面：

第一，根據土地分類完善土壤環境質量標準體系。在確定具體環境修復目標應該考慮土壤環境質量要求。我國土壤環境管理側重于管理農用地，對工業用地的管理規范不甚完備，即使農用地的土壤環境質量標準也無法涵蓋所有農用地。現行《土壤污染環境標準》的適用范圍是“農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區等地的土壤”。這項環境標準的覆蓋面有限，也未能體現土地分類管控目標，目前缺失耕地和建設用地土壤環境質量標準，這是我國土壤環境質量標準體系一個明顯的疏漏。

第二，將風險管控貫徹至土壤環境監測、環境影響評價、調查評估、治理與修復技術規范之中。已經發布的環境影響評價技術導則有涵蓋聲環境、地下水環境、地面水環境、農藥建設環境、大氣環境等各方面，但是沒有關于土壤環境的環境影響評價技術導則。由于這個顯見的缺失，應當加緊制定有關土壤環境的環境影響評價技術導則，并且在相關法律條文之中規定土壤環境經過修復之后重新利用之前必須通過環境影響評價。如此，土壤環境修復后的環境影響評價既有法律依據保障執行，也有技術規范保障其實施。

第三，制定嚴格的土壤污染物排放標準，從源頭預防土壤環境損害和潛在的環境風險產生。從污染物全過程管理的視角，修復土壤環境污染和維護土壤環境質量的前提是從源頭控制土壤環境污染。完備的污染物排放標準體系能夠有效地預防污染物排放量，以及污染物產生之后的環境損害和環境風險。因此，健全的土壤污染物排放標準是治理土壤污染和保護土壤環境的有效措施。

4 重述土壤環境修復目標值

1.土壤環境修復目標值不恰當。我國《環境保護法》僅僅籠統地規定了土壤監測、評估和修復制度，并未規定土壤修復的目標值如何確定。土壤環境修復依據的主要技術規范《污染場地土壤修復技術導則》附錄《污染場地土壤修復方案編制大綱》中“3.3 場地修復目標”是場地修復程序的終點，以達到“對人體健康和生態受體不產生直接或潛在危害”為標準。同時，該導則提出如何確定土壤目標污染的修復目標值，是根據土壤中污染物的含量和國家相關技術標準中規定的限值。也即是，土壤環境修復的目標是根據《污染場地風險評估技術導則》和《土壤環境標準》等其他技術標準來設定的。當前的土壤環境修復目標值關注“土壤環境質量”的恢復，旨在減少特定標準之下的污染物聚集，如此修復標準將成為一個量化的目的價值。在一個更為靈活的方法“適應未來的使用”基礎上設定土壤環境修復目標值，不僅能夠體現土地類型化管理，也反映了更為深刻的風險管控觀念。

2.以“未來的利用”為標準確定土壤環境修復目標值。《污染場地土壤修復技術導則》確定的“場地修復目標”是“目標污染物對人體健康和生態受體不產生直接或潛在危害，或不具有環境風險”。對此可以理解為，我國土壤環境修復的目標值根據“土壤環境質量”來確定，具有了環境風險管控的萌芽。英國法中以“適應未來的利用”作為土壤環境修復標準的首要原則。法國《環境法典》也規定，環境管理機構必須在對污染場地的受污染狀況進行全面的識別和評估之后，以土地“未來的利用”為基礎，規劃土壤環境修復。“適應未來的使用”關注受污染土地未來可能帶來的風險，識別這些風險的可能性，在任何污染物的層面，將根據土地利用和未來的其他因素有所變化。

土地“未來的利用”如何確定?我國立法和技術導則中有關土壤環境修復目標值的規定可以依據以下三個路徑加以明確：第一，如果有土地使用權轉讓情形，應當由轉讓方和受讓方的協議來決定。第二，在轉讓方和受讓方沒有協議的情況下，或者其他無法確定使用用途的情形，應當由環境管理機關來確定土地未來的利用性質。第三，環境管理機關在以“未來的利用”為基礎規劃和設定土壤環境修復義務的同時，也應當考慮受污染土壤所在區域的整體規劃和生態環境狀況。

5 結 語

在土壤的眾多功能之中，土壤的生態功能是最為脆弱也是最為重要的。維護土壤生態功能的需求對土壤環境修復提出了更高的要求，這為我們指明了土壤環境修復制度發展和完善的方向。基于這種整全的視角，本文的結論如下：其一，土壤環境修復制度需要專門的立法表達，在專門性土壤污染防治立法中明確土壤環境責任主體、責任形式和修復目標值。其二，以風險為導向完善現有土壤環境標準體系，以土地分類為基礎設置具體的土壤環境修復標準和其他土壤環境標準。其三，構建環境風險應對法律文化。法律文化不僅僅是觀念層面的，它處于法律規范的描述和法律制度的深層建構之間。本文對于土壤環境修復制度體系之探討，以及對于土壤環境修復制度與其他土壤環境風險管控制度之內在關系的探討，為即將出臺的土壤污染防治法律提供了一個極好的立法思路。