2017年6月16日上午，環保部政策法規司在北京國二招賓館主辦了一場“中美環境立法交流會”，會議的主題是排污許可制度相關法律問題的研究和討論。美方的代表有來自美國環保局（EPA）的法律顧問、環境法研究所的研究員、“地球衛士”（NGO）的專家等；中方的代表來自環境保護部、國務院法制辦等相關部門，會議由北京師范大學法學院承辦。

據了解，環保部組織這次會議，是為了借鑒國際經驗，為我國的排污許可制度改革的立法工作服務。

美方的代表們對中國近年來環境保護力度的加強，環境法律制度體系的不斷完善表達了贊賞和肯定，也從不同角度介紹了美國和歐洲一些有著共性和差異性的經驗。

比起其他國家來說，美國的固定污染源管理被認為是更為嚴格的。不僅體現在排放標準體系的復雜和“高門檻“，也體現在對環境違法行為的處罰力度上。自70年代以來，美國的環境管制逐步加嚴，但已經得到確證的是——對產業界嚴格的環境管制不僅沒有制約經濟的發展，反而使得全社會獲得了巨大的綜合效益。

這是EPA法律顧問SteveWolfson提供的資料：大的圓代表的是《清潔空氣法》實施之后全社會因大氣污染物的減排獲得的效益，而小的圓代表的是法律實施的成本。


（大圓/效益：2萬億美元；小圓/成本：650億美元。這是美國以四十多年來的歷史經驗作證：加強對企業的環境管制，從經濟總賬上來說絕對是劃算的）

根據SteveWolfson的介紹，無論對于監管機構，還是企業，乃至于公眾，排污許可制度的實施都是有顯而易見的好處的。

首先，排污許可證的“一證式“管理是將一個企業需要履行的所有環保義務都記載在一個統一的文件里，所以效率就會很高。許可證里面非常清楚地載明了法定的要求是什么，誰需要做什么，在什么時間做，以及怎么做；每一張許可證也是跟區域或者流域的規劃要求一一對應起來的。

第二，對所有企業而言，法律法規和制度的要求都是具有一致性的。這樣就能夠保障公平。

再者，許可證很透明，是一個很好的工具，企業能夠很清晰明了的知道政府對自己的要求是什么，自己要怎樣才能達到這些要求。然后按部就班的依證執行并且提交執行報告，就可以保障企業在守法運行。

SteveWolfson介紹說，美國聯邦環保局會對各個州的許可證管理進行審核、評估，這是監督的一個環節；信息公開和公眾參與也是社會監督重要的一環；除此之外，政府對企業依證運行的監督也是嚴格到位，對違法行為的懲處力度相當大。但是他認為，懲罰并不是最終的目的，美國的執法目標是希望人們能夠守法，同時政府也會給企業提供一些激勵措施，要讓守法者獲得好處，更是要讓守法者看到，懲治違法者本身也是在維護行業的公平，維護守法者的利益。這種情況下還有人試圖鋌而走險，面臨的風險就是巨大的。


企業提交給政府的信息（比如說許可證的執行報告）如果是不真實的，存在造假行為的，就涉嫌欺詐。在影響公共利益的排污行為相關的事項上存在欺詐，后果很嚴重。在申請排污許可的時候，美國企業必須要簽署的一份“承諾書”提交給環保局，聲明他們充分意識到他們提交給政府的信息是竭盡所能的準確的，而且他們自己有一個內部的機制能夠保證他們提交的信息真實、準確且完整。如果他們提供給政府的信息是虛假的、不正確的，他們就會承擔一定的懲罰，比如說罰款或者是進監獄等等。

在SteveWolfson觀察看來，許可證制度不僅增強了美國企業的守法意識和自覺性，更是成為了美國污染物減排最重要的手段。而且，它的實施還證明了，環境保護和經濟的發展是相輔相成的。

但是，人的天性都是害怕暴露缺點，希望逃避懲罰的，企業為何能夠積極主動地提交更完整更真實的信息，并認為這會對自己更有利呢？可能這不僅僅是因為違法重罰的威懾或者環保的道德感。

環保組織“地球衛士”的專家DimitriDeBoer講到了一個真實案例：

華盛頓州有一個非常美麗的海灣，那兒有一家豬肉加工廠，這家企業沒有按照要求削減污染物的排放，因此在他們自行提交的許可證執行的報告上，排放數據是超標的。“地球衛士”在監督著這些排污企業，發現他們提交了這份超標排放的報告之后，直接以企業“自證違法”的證據將企業告上法庭。DimitriDeBoer認為，這種報告制度對于社會監督而言十分重要。

排污許可證里記載了這樣的要求：如果發生與要求不符的排放行為，企業需要提交清楚完整的報告如果不提交或者是提交虛假的信息，則是嚴重的違法行為，一旦發現，將會受到更為嚴厲的懲罰。

關于違背許可證要求的企業會受到怎樣的懲罰，“地球衛士”做了一個調查，發了問卷給歐洲的各國的專家。通過反饋，他們發現，歐美有相似之處，也有些不同。相似之處在于，法律的威懾力得到了很好的體現，而且懲罰本身不是目的，是建立一套促進企業守法的機制。不同之處在于，美國對企業悖離行為的罰款很重，即便是過錯很小，比如檢測或者報告的時候有些地方有遺漏；而歐洲更注重多項措施并舉，并不把罰款看得太重，但是如果犯錯是主觀的故意行為的話（包括故意隱瞞），責任人就將面臨刑責。

從“地球衛士”收回的調查表中一些案例的事實經驗看，歐洲的“按日計罰”等措施會給企業積極“自證守法”留很大的機會——企業自行監測以及記錄和報告的信息越翔實，越能說清楚自己的排污行為（包括事故的不可控性和超標的起始時間），越能有效減輕自己可能受到的懲罰。

只有當違法成本遠高于守法成本的時候，才能促使企業積極主動的守法。排污許可制度本身需要具備這樣的設計，才能發揮控制污染物排放的作用。

排污許可制度的原理及其廣泛被證明的有效性得到了大家的公認。然而，具體到制度的立法設計上，基于不同的法制體系有不同的實現路徑，也會有各種需要具體問題具體分析和解決的細節。在這場交流會上，中美雙方的代表還就排污許可證相關的信息公開、公眾參與、罰則制定、權利義務等等方面的問題進行了探討。