對于節(jié)能減排，中國給予了足夠的重視，也出臺了很多政策，但施行效果并 不很理想。在“十二五”開局之初，有必要做一些思考，是哪些因素阻礙了中國 在節(jié)能減排方面取得更大成效

　　目前，在世界范圍內(nèi)還很少有國家像中國一樣制定如此多支持低碳發(fā)展的政策。雖然這些政策取得了很大成功，但還是存 在很多障礙減弱了政策有效性。這些障礙包括地方利益與中央意志矛盾，部門利益與管理行政分割，市場激勵手段不足，全民 節(jié)能減排意識薄弱等。

　　地方利益與中央意志有矛盾

　　中國現(xiàn)有促進(jìn)低碳發(fā)展的政策包括三個層面，即國家戰(zhàn)略、部門政策和地方實踐。戰(zhàn)略和政策主要是由中央政府部門負(fù)責(zé) 制定，地方政府負(fù)責(zé)實施和落實。而在中國現(xiàn)行的分權(quán)制度，特別是財政分權(quán)制度下，地方政府被要求對其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)更 大的責(zé)任。所以，在低碳政策實施方面，一個很大的挑戰(zhàn)在于很多地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，消極執(zhí)行或不執(zhí)行中央 的政策，甚至很多措施與投資方向與中央的指導(dǎo)原則相違背。

　　“十一五”以來，中央政府“節(jié)能優(yōu)先”和“科學(xué)發(fā)展”的導(dǎo)向已經(jīng)十分明確，但是大多數(shù)地方和企業(yè)并沒有給予足夠的重視， 有的甚至認(rèn)為減排會阻礙其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，對地方政府官政績的評估主要還是以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核指標(biāo)，而不是低碳 政策的執(zhí)行效力。為了刺激經(jīng)濟(jì)增長、維持地方的高財政收入，很多在高能耗行業(yè)，特別是火電廠、鋼鐵、水泥等高收益行業(yè) 的低碳政策的執(zhí)行受到了阻礙。甚至出現(xiàn)了一些地方政府直接干預(yù)環(huán)境和安全執(zhí)法的現(xiàn)象。因此，中央政府在制定政策時應(yīng)該 考慮到如何激勵地方政府執(zhí)行。

　　以煤礦為例。盡管中央政府在很多場合都明確強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)資源管理，關(guān)閉小煤礦。但實際執(zhí)行效果并不理想。據(jù)統(tǒng)計，中 國目前共有 28000 個煤礦，其中只有 2000 個是國有的，其生產(chǎn)量占中國煤炭生產(chǎn)總量的 65%，其余 26000 個煤礦則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或個 人所有。據(jù)調(diào)查，國有煤礦的礦井回采率平均為 45%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體煤礦的回采率僅為 15% ~ 20%。

　　小煤礦的低效率和安全隱患是客觀存在的，但地方政府也有自己的難處。例如，在湖南產(chǎn)煤大市婁底，有 1400 多家小煤窯， 一旦關(guān)閉，至少 40% 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連工資都無法發(fā)放。

　　因此，中央政府在制定政策需要綜合考慮，在多方面拿捏好平衡，至少要解決當(dāng)?shù)氐纳媶栴}，否則，再好的政策，也很 難執(zhí)行下去。

　　部門利益沖突 檢測監(jiān)督不到位

　　由于部門利益沖突，導(dǎo)致不同政府部門出臺相互矛盾的政策，這在中國不是鮮見的現(xiàn)象。
 

　　目前，中國能源領(lǐng)域有四部單行法，即《煤炭法》(1996)、《電力法》(1995)、《節(jié)約能源法》(1997，2007 年修訂) 和《可再生能源法》(2005)。這四部法出臺于不同的時代背景，由不同的部門制定，彼此割裂，甚至有些條款對立。其中， 《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》立法初衷較一致，而《電力法》和《煤炭法》可能由于制定時間較早，并不含有節(jié)能 減排的相關(guān)內(nèi)容，其中許多條款保護(hù)企業(yè)利益色彩濃重，甚至與促進(jìn)能源安全生產(chǎn)、能源市場化改革以及可再生能源發(fā)展 等內(nèi)容形成沖突。我們承認(rèn)因為制定時間的因素，這兩部法會存在一些局限性，但有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)實際的發(fā)展情況及時 組織調(diào)整修訂。