在環境保護中推動全面的公眾參與，可以保障公眾環境權益，加強環境決策民主化。當前，公眾監督已經成為推動各地污染減排和生態保護的重要力量。建設項目環境保護管理工作是環境保護的一項重要工作。對建設項目環境保護工作來說，全面加強公眾參與，可以保證環評、調查的科學性和客觀公正，使建設項目生態保護和污染防治措施切實可行，從而在促進經濟建設的同時，實現保護環境的總體目標。

建設項目公眾參與必不可少

公眾參與是建設項目環境保護中一個重要的組成部分和必不可少的程序。按照我國有關規定，建設項目環保工作中的公眾參與主要體現在兩個階段:一是環境影響評價階段；二是竣工環境保護驗收監測(調查)階段。

建設項目在開發建設前要進行環境影響評價。在環境影響評價過程中，公眾參與就是公眾就建設項目潛在的社會環境影響以及相關的減緩措施等，與建設方及管理部門交流的過程。在環境影響評價中公眾參與主要側重于信息公開和公眾意見調查或公眾咨詢。在《環境影響評價法》中，我國首次以立法的形式確定了公民的環境權益，為公眾參與環境決策并依法維護自身合法權益奠定了良好的法律基礎。2006年發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，使公眾參與實施有了具體的指導依據。一些發達地區還相應出臺了配套的地方指導文件，如廣東省2007年發布了《廣東省建設項目環保管理公眾參與實施意見》。

在項目建設竣工后，要進行環境保護驗收監測(調查)，以檢驗項目是否切實按照環評和環保部門的審批要求，采取了必要的環保措施，減少或避免對周圍環境的影響，為環境保護驗收提供有效的依據。在進行環保驗收監測(調查)中，除對相關項目進行監測(調查)外，應進行廣泛的公眾調查，對周邊群眾進行走訪、座談和問卷調查，以了解項目是否對周邊環境產生影響，有無改進的必要，是否應采取補救措施，以促使企業更好地落實各項環保措施，防止和減少對周圍環境的影響。

建設項目公眾參與問題多多

但是在實際運作中，公眾有效參與建設項目環保工作還存在一些問題。這些問題主要有:

相關法律法規效率層次偏低。環境方面公眾參與的法律，對公眾參與做出了明確規定，保障了公眾的合法環境權益。但這些法律法規效率層次偏低，缺少有效的程序規定和制度保障，沒有公眾參與的具體規定和具體的實施程序。未明確公眾在環評中應有的地位，對公民的環境權、知情權、監督權等的規定具有狹隘性和不明確性。信息交流主體及其關系、公眾參與時段、公眾參與者的選擇、信息發布形式、公眾參與的監督保障等存在諸多漏洞。

這導致環評、調查單位在做公眾參與意見調查時，對形式、方法、內容和深度等把握不準，存在一定的盲目性和隨意性。如在西南欠發達地區，有些建設項目環境影響分析(EIA－E)是在項目初步設計階段甚至是在項目上馬以后開始的，使公眾參與調查形同虛設；項目潛在的不利因素沒有及時公布，公眾提出的問題不能及時反饋；有些建設項目在向公眾告知對環境可能造成的影響時，避重就輕、避實就虛，企圖蒙混過關；公眾參與形式較單一，多為問卷調查方式，不能根據項目特點采取相應的信息交流方式。在一些邊遠山區，問卷調查表收回率低，填寫情況五花八門，回復內容參差不齊，既不利于公眾意見的匯總采納，也很難反映當地群眾的真實意愿。

參與對象選取不合理。目前我國環評公眾參與的選取對象多限于直接或間接受影響的團體或個人，自愿參加的團體或個人非常少。選擇對象具有較大的隨機性，基本未考慮公眾的教育、社會背景等。由于受到對擬建項目的了解程度、利益關系以及距離項目遠近等影響，公眾態度差別很大，公眾參與的代表性不強。大多數西南地區建設項目的公眾意見調查結果顯示，選擇參與對象單一，沒有梯度，沒有層次，不具備代表性。如公路、鐵路、水電樞紐等建設項目公眾意見調查對象，一般僅限于沿線、沿岸影響范圍內的居民或農戶。并沒有按照《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中要求，“應當綜合考慮地域、職業、專業知識背景、表達能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。”

公眾獲取信息、參與決策的方法不明確。雖然《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對保障公眾獲得環境信息，促進公眾參與決策等方面做了一些原則性規定。但這些規定大多是從政府部門的要求和角度出發，未在制度上明確公眾獲取信息、參與決策的方法。在信息公開過程中，存在信息公開的次數和時間不夠、信息公開范圍不合適、信息公開內容不完全等問題，并不能保證公眾獲得足夠信息。

調查內容設置不科學。公眾意見調查的內容設計、格式選擇往往受設計者專業知識和對建設項目生產、排污情況了解程度制約。目前有些公眾參與調查內容設置片面、內容簡單、語言單調、技術術語多，使公眾難以理解，無法有效回答調查問題；有的環評、調查單位在不同項目環評、調查時使用雷同的調查問卷，毫無針對性，從而導致環評、調查結果的偏頗；有的甚至弄虛作假，嚴重影響結論的真實性。

建立有效機制全面推動公眾參與

基于上述公眾參與中存在的問題，筆者提出以下幾點建議:

環境管理部門建立有效機制，制定公眾參與指導意見。要實施全過程公眾參與，即從建設項目立項、環評、施工建設、試生產、竣工驗收到正式投入生產運營的全過程實施公眾參與。西南欠發達地區可以在學習借鑒發達省份先進做法基礎上，結合當地地域特色、民族風俗、文化特點，適時出臺針對這一地區關于公眾參與建設項目環境保護工作的指導意見，具體規定公眾參與的程序和規則，使公眾參與真正具有區域代表性和可操作性，使公眾意見及時得到解釋和答復，保證公眾意見調查的完整性和有效性。

針對不同社會階層采取多樣的方式，推動深入參與，使調查群體均勻分布。在選擇公眾參與對象時，要考慮到各方面的影響因素，包括單位、專家、個人等。如在環境影響范圍內受到直接或間接影響的單位(包括居委會、村委會等基層組織)，環境影響范圍內與建設項目有關的社會團體，如工會、婦聯等。專家方面包括環境問題專家、社會問題專家、經濟學家、公共衛生專家、熟悉建設項目所屬行業的技術和管理專家等。個人主要是一些不同年齡、民族、黨派，并具有不同受教育水平、職業的群眾。在選擇參與對象時，需要特別關注弱勢群體。同時，民間組織NGO的參與力量也不容忽視。

廣開渠道，采用多種參與形式。要鼓勵公眾參與，首先要有環境信息的公開。信息公開、信息交流是公眾參與的基礎和核心。要解決信息不對稱問題，只有讓公眾及時、準確了解項目概況，以及擬建項目有利、不利的環境影響，公眾參與才能有效開展。公眾參與的方式應是靈活多樣的，可依據建設項目規模以及影響程度、范圍來確定。除常見的發放問卷調查，還可以采用召開專家咨詢會、座談會、公眾意見論證會、聽證會、環境信息發布會，使用電話熱線、電子信箱等多種形式來征詢公眾意見及建議。在西南少數民族邊遠山區，還可以采取一些特殊的信息公開方式，如召開部族家族集會等。

完善公眾參與調查的內容設計，重視反饋信息的合理處理。在公眾參與調查設計中，需要充分考慮當地公眾的數量和特點，如民族宗教、文化背景、管理體制，以及對環境知識的了解程度等。在執行公眾參與調查過程中，需要準確表述調查內容，尤其是對技術性、專業性信息要用通俗易懂的語言表達，使大眾易于理解。同時，要加強調查者的組織能力、溝通技巧，提高講解水平和對特殊方法的掌握程度。在西南地區開展調查工作時，一定要充分考慮當地民風習俗、文化習慣。最后，要認真對待公眾反饋的意見。對公眾意見應進行綜合、全面整理和分析，有針對性地吸取或采納公眾提出的合理、建議性意見，研究和制定出相應的解決對策，并采取污染防治措施。對公眾意見所作處理的說明，不僅要報送審查組織，還應向公眾公開，以便公眾監督。