我國(guó)人均水資源只有2200立方米，接近人均2000立方米中度缺水水平國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，水資源短缺已經(jīng)成為制約中國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要 “瓶頸”，節(jié)水高效利用水資源是解決中國(guó)水資源短缺的必由之路。合理的水價(jià)機(jī)制是節(jié)水高效利用水資源不可或缺的經(jīng)濟(jì)手段，而階梯水價(jià)由于其完美的理論設(shè)計(jì)備受青睞，據(jù)調(diào)查，北京市80%居民期待實(shí)施階梯水價(jià)。

　　階梯水價(jià)就是根據(jù)不同的用水量將水價(jià)分為不同的等級(jí)，每個(gè)等級(jí)執(zhí)行不同的價(jià)格，用水量在基本定額之內(nèi)，執(zhí)行基準(zhǔn)水價(jià)，用水量超過(guò)基本定額，則超出的部分執(zhí)行更高一階梯的水價(jià)。例如某市居民戶用水定額分為三個(gè)層次（階梯），第一階梯（基本用水定額）12立方米／戶月以下，水價(jià)為3.0元/立方米；第二階梯為12～16立方米／戶月，水價(jià)為6.0元/立方米，第三階梯16立方米每戶月以上，水價(jià)為30。0元/立方米（水價(jià)階梯比例為1∶2∶5），如果用戶一個(gè)月用水20立方米，其交納的水費(fèi)為：12×3＋4×6＋4×30＝180元。

　　從理論上而言，階梯水價(jià)理論設(shè)計(jì)是非常完善的，其主要特征是考慮了用水的基本需求和過(guò)多用水應(yīng)高額收費(fèi)，基本需求也可稱為“福利水”，如果是居民用水則體現(xiàn)了水作為生存的基本物質(zhì)應(yīng)該得到保障，其特點(diǎn)是用水越多，水價(jià)越高，水費(fèi)也越多。從民意調(diào)查結(jié)果來(lái)看，百姓特別愿意接受這個(gè)理念，它對(duì)于提高用戶節(jié)水意識(shí)具有很大的激勵(lì)作用。

　　國(guó)家非常重視階梯水價(jià)推廣工作。2000年10月，國(guó)家計(jì)委會(huì)同水利部、建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于改革水價(jià)促進(jìn)節(jié)約用水的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出了“強(qiáng)化水資源的分配和管理，實(shí)行有利于節(jié)約用水的科學(xué)水價(jià)制度”，“提高城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)推進(jìn)階梯式水價(jià)和兩部制水價(jià)制度，促進(jìn)節(jié)約用水”。2002年4月，國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、建設(shè)部、水利部、國(guó)家環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價(jià)格改革工作的通知》，指出“城市供水價(jià)格改革工作的重點(diǎn)，是建立合理的水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)水資源保護(hù)和合理利用。一是調(diào)整水價(jià)要與改革水價(jià)計(jì)價(jià)方式相結(jié)合。全國(guó)各省轄市以上城市應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件在2003年底以前對(duì)城市居民生活用水實(shí)行階梯式計(jì)量水價(jià)，其他城市也要爭(zhēng)取在2005年底之前實(shí)行；取消部分地區(qū)實(shí)行的用戶用水最低消費(fèi)（月用水流量底數(shù)）的規(guī)定；各地要對(duì)非居民用水實(shí)行計(jì)劃用水和定額用水管理，實(shí)行用水超計(jì)劃、超定額累進(jìn)加價(jià)辦法，拓展水價(jià)上調(diào)空間，增強(qiáng)企業(yè)、居民的節(jié)水意識(shí)。二是要針對(duì)不同城市的特點(diǎn)，實(shí)行季節(jié)性水價(jià)，以緩解城市供水的季節(jié)性矛盾。三是要合理確定回用水價(jià)格與自來(lái)水價(jià)格的比價(jià)關(guān)系，建立鼓勵(lì)使用回用水替代自然水源和自來(lái)水的價(jià)格機(jī)制，加快城市污水處理和回用水設(shè)施建設(shè)。通過(guò)改革，建立以節(jié)約用水為核心的合理的水價(jià)形成機(jī)制。”

　　在實(shí)踐層面上，階梯水價(jià)的實(shí)施并不如意。粗略統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)660多個(gè)設(shè)市城市中，只有近80個(gè)城市在部分居民中實(shí)行了階梯水價(jià)，占城市總數(shù)的12%，北京、天津、上海、沈陽(yáng)等諸多大城市并未實(shí)行階梯水價(jià)。2004年6月，在北京市水價(jià)聽(tīng)證會(huì)上，曾提出實(shí)施階梯水價(jià)聽(tīng)證方案，但后來(lái)因條件不成熟沒(méi)有實(shí)施。在2009年12月北京水價(jià)聽(tīng)證會(huì)上，眾多聽(tīng)證代表提出實(shí)施階梯水價(jià)，北京市發(fā)改委給予積極回應(yīng)。2010年第四季度北京將實(shí)施階梯水價(jià)試點(diǎn)工作，待成熟后在全市推廣。國(guó)家提出了在2005年基本實(shí)現(xiàn)階梯水價(jià)的目標(biāo)，可為什么到里2010年還沒(méi)有如期實(shí)現(xiàn)，造成階梯水價(jià)難以實(shí)施的原因究竟是什么？這得從階梯水價(jià)實(shí)施的主客觀條件進(jìn)行深入分析才能得出答案。 階梯水價(jià)的實(shí)施需要具備相應(yīng)的軟硬件支撐，如果沒(méi)有軟硬件的支撐，階梯水價(jià)的實(shí)施是緣木求魚(yú)。

　　硬件是實(shí)施階梯水價(jià)的最基本物質(zhì)條件，也是最重要的物質(zhì)保障，階梯水價(jià)實(shí)施的最基本要求是用戶具有準(zhǔn)確便捷的計(jì)量設(shè)施，即一戶一表。目前，我國(guó)絕大多數(shù)城市用水戶水表普及率并不高，缺乏用水計(jì)量設(shè)施普遍存在。我們以基礎(chǔ)設(shè)施比較完善的北京市為例，2008年北京共有水表252萬(wàn)只，其中居民有245萬(wàn)只，非居民占7萬(wàn)只。根據(jù)《北京市統(tǒng)計(jì)年鑒》，2008年北京市共有481.2萬(wàn)戶（戶籍統(tǒng)計(jì)），其中非農(nóng)業(yè)戶369.3萬(wàn)戶，農(nóng)業(yè)戶117.3萬(wàn)戶，涉及戶籍統(tǒng)計(jì)人口為1229.9萬(wàn)人，按此數(shù)據(jù)進(jìn)行推算，2008年北京市沒(méi)有水表的家庭為236.2萬(wàn)戶，占總統(tǒng)計(jì)戶籍的56.5%，也就是說(shuō)北京市家庭只有44.5%擁有水表。值得說(shuō)明的是，這里還沒(méi)有考慮近600萬(wàn)非戶籍統(tǒng)計(jì)人口，如果將其考慮進(jìn)去，則北京市家庭水表?yè)碛新矢汀Ｓ脩羧狈λ硎请A梯水價(jià)難以實(shí)施的重要原因。軟件是階梯水價(jià)順利實(shí)施的基礎(chǔ)性工作，涉及到經(jīng)濟(jì)、管理、政治、人權(quán)等各個(gè)領(lǐng)域，問(wèn)題更加復(fù)雜，在某種程度上它決定著階梯水價(jià)的可操作性，硬件具備之后，關(guān)鍵是否有相關(guān)的軟件措施與之相配套。在軟件中涉及到的重要問(wèn)題包括基本定額的核定、核定單位（以人還是以戶）、核定的周期以及相關(guān)的管理等。

　　首先，基本定額的核定是最基礎(chǔ)的工作，基本定額過(guò)大，用戶不需要努力也不會(huì)用到高一階梯的水量，根本無(wú)法起到階梯水價(jià)調(diào)整作用，階梯水價(jià)成為擺設(shè)；基本定額過(guò)小，即便用水戶采取各種措施也不夠，盡管階梯水價(jià)節(jié)水的效果很快能夠?qū)崿F(xiàn)，但又難以體現(xiàn)水作為生活基本品的特殊屬性，也不符合方便、節(jié)約、保障生存的基本原則。制定合理的基本定額不是給你多少基本定額的簡(jiǎn)單問(wèn)題，涉及到人權(quán)等大問(wèn)題，獲得足夠的生活用水是公民基本人權(quán)，保障居民足夠的生存用水是政府的責(zé)任與義務(wù)，世界各國(guó)都高度重視。目前，我國(guó)一些實(shí)施階梯水價(jià)的城鎮(zhèn)，由于基本定額的核定過(guò)于寬松，難以發(fā)揮階梯水價(jià)的作用，階梯水價(jià)幾乎流于形式。

　　其次，核定單位的確定有一定的難度，無(wú)論是以人還是以戶為單位都存在一定的問(wèn)題。如果以人為單位進(jìn)行核定，看起來(lái)很合理，但由于客觀上存在大量的人戶分離狀況，難以準(zhǔn)確地計(jì)量人實(shí)際用水?dāng)?shù)量，如家庭存在兩套以上住房，這樣人均水量如何核定？若以戶為單位進(jìn)行核定，就涉及到戶人口的確定。盡管我國(guó)現(xiàn)在以3口之家為主，但也存在大量3人以上或者3人以下的家庭，若以3人家庭作為階梯水量基礎(chǔ)，3人以下的家庭將賺便宜，3人以上家庭則吃虧。以北京市為例，調(diào)查結(jié)果表明，2008年北京3口之家僅占34.8%，四口以上之家占16%，兩口以下家庭占49.2%。如果以3口之家進(jìn)行核定水量，有49.2%家庭占了便宜，16%家庭吃虧，百姓事沒(méi)有小事，特別是涉及到喝水這樣的最基本的生存問(wèn)題，絕對(duì)不能忽略這種不公平的存在。上述兩種核定方式都涉及到人口的核定，通常認(rèn)為以戶口本為主進(jìn)行核定相對(duì)容易簡(jiǎn)單，但由于存在大量的外來(lái)人口、存在不少的租房戶，人戶分離問(wèn)題特別突出，核定過(guò)程比想象的困難得多，供水單位對(duì)人口進(jìn)行核定客觀上存在難度，需要公安部門的大力配合。

　　第三，水費(fèi)核定周期也是矛盾比較突出的地方。究竟以月、季還是以年為單位進(jìn)行核算需要進(jìn)行研究。從供水單位角度來(lái)看，以月度為單位進(jìn)行計(jì)算盡管工作量很大，但可以及時(shí)地回收資金，但從用戶角度來(lái)看，夏季用水較多，階梯水價(jià)壓力大，但在冬季用水量相對(duì)減少，階梯水價(jià)壓力小些，用戶希望以年為主，這樣用水多的月份和用水少的月份可以平均。目前北京市抄表周期為兩個(gè)月一次。

　　第四，階梯水價(jià)實(shí)施對(duì)供水方管理提出了新的挑戰(zhàn)。首先，查表要及時(shí)，如果在查表日沒(méi)有及時(shí)查表，如用水戶在查表時(shí)候家中無(wú)人，出現(xiàn)階梯水量的計(jì)量不準(zhǔn)確，引發(fā)水費(fèi)計(jì)算出現(xiàn)差錯(cuò)，可能導(dǎo)致居民與供水單位的矛盾；其次，要對(duì)供水計(jì)量設(shè)施進(jìn)行改造，缺乏水表的要進(jìn)行安裝，一些老舊水表改造成智能化的水表，將室內(nèi)水表移到室外（減少居民外出無(wú)法查表）；第三，改造費(fèi)用由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，水表改造需要大筆資金，僅一只智能化的水表價(jià)格在300元左右，這筆錢應(yīng)該由誰(shuí)付？政府、企業(yè)和用戶如何分擔(dān)？這是普遍存在的問(wèn)題，目前沒(méi)有相關(guān)的政策和法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

　　我國(guó)水資源總體短缺，通過(guò)水價(jià)來(lái)調(diào)整水資源的高效利用是重要手段，是建設(shè)保護(hù)水資源、保護(hù)水環(huán)境的“利水型社會(huì)”不可或缺的經(jīng)濟(jì)措施。由于階梯水價(jià)實(shí)施涉及到比較復(fù)雜的主客觀條件，在實(shí)際工作中，是否實(shí)施階梯水價(jià)應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)的論證，看軟硬件是否具備，因地制宜地進(jìn)行實(shí)施，避免不切實(shí)際的“一刀切”。

　　（姜文來(lái)/中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所 研究員，博士生導(dǎo)師）