日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，對甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞典型案例進行了深刻剖析，并對有關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理。
在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護和治理過程中，作為被公開的首個地方高級官員由于保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題而被問責(zé)的案例，祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題（以下簡稱為“祁連山生態(tài)環(huán)境問題”的確是一個很好的典型案例，但這絕不僅僅只是中國環(huán)境保護與治理進程中的典型負(fù)面案例，而是一個觀察中國環(huán)境保護實踐，并在此基礎(chǔ)上開展環(huán)境經(jīng)濟學(xué)理論創(chuàng)新的絕佳案例。
表面上看，是以中央黨政部門為代表的公共行政力量在環(huán)境保護過程中逐漸在發(fā)揮力挽狂瀾的重要作用，但實際上，祁連山生態(tài)環(huán)境問題背后所顯現(xiàn)的，是在新一輪生態(tài)環(huán)境保護工作中，運用非傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)理論和思路來應(yīng)對中國當(dāng)下的環(huán)境問題，主要是體現(xiàn)為如何在環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系中理解政府的力量，以及如何運用政府力量來解決可持續(xù)發(fā)展問題。
第一，傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)能解釋清楚祁連山生態(tài)環(huán)境問題嗎？
假如按照傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)，如何理解祁連山生態(tài)環(huán)境問題呢？毫無疑問，外部性和市場失靈將是主要邏輯。也就是說，企業(yè)的項目建設(shè)產(chǎn)生了巨大的環(huán)境外部性，并在市場失靈的條件下無法得到有效出清，結(jié)果是長期下去，一旦對資源利用和環(huán)境的破壞達(dá)到較為嚴(yán)重的程度，就會爆發(fā)出各種資源環(huán)境危機出來。此外，從宏觀環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的視角來看，其背后還存在一個環(huán)境與經(jīng)濟的兩部門關(guān)系問題，環(huán)境問題是“內(nèi)生于”經(jīng)濟發(fā)展過程中的。
基于以上的思維，要解決祁連山環(huán)境問題，或者說，如果類似的祁連山環(huán)境問題如果發(fā)生在歐美，譬如黃石公園等，可能的解決辦法其實并不復(fù)雜，藥方有二，一是在短期依靠制度消除環(huán)境外部性，通過環(huán)境稅或排污權(quán)交易等方式對外部性成本進行內(nèi)部化，二是在長期依靠經(jīng)濟增長來內(nèi)生性地解決環(huán)境問題，體現(xiàn)為居民環(huán)境意識的提高、環(huán)境保護的運動和輿論壓力、地方政府（黨派）的逐步重視等等。
那么，這樣的藥方能否用來解決中國的環(huán)境問題，解決祁連山的環(huán)境問題呢？事實上，即便在祁連山環(huán)境問題的成因上，傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)也無法進行很好的解釋，進一步而言，傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的藥方也自然是無法有效應(yīng)用到類似環(huán)境問題的治理上。
第二，祁連山生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)是“政府失靈”
祁連山環(huán)境問題看起來是外部性和市場失靈問題，其實是“假外部性”，是典型的政府失靈；根據(jù)中央的通報，祁連山生態(tài)環(huán)境問題與大量的項目違規(guī)批建有關(guān)系（“當(dāng)?shù)卦谄钸B山區(qū)域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發(fā)水電項目，共建有水電站150余座，其中42座位于保護區(qū)內(nèi)，存在違規(guī)審批、未批先建、手續(xù)不全等問題”。）
那么，在中國的國情下，誰是這些項目的始作俑者呢？可以看出來，只有政府部門才有權(quán)批建這些水電能源項目，更直接地，只有發(fā)改委等經(jīng)濟強力部門才能主導(dǎo)這些項目的批建。這樣的違規(guī)批建為什么說是“假外部性”?因為，發(fā)改委批建這些項目的時候往往是要做社會經(jīng)濟效益核算的，建一個項目究竟能有多少經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，這些都是可以計算清楚的，最后在明知有環(huán)境影響的情況下，仍然決定批建這些項目，只有一個原因，那就是社會經(jīng)濟效益大于環(huán)境損失。就此而言，依靠政府之手開展的項目建設(shè)決策，與一個企業(yè)僅僅考慮自身利益出發(fā)，進而造成的外部性是有著本質(zhì)區(qū)別的。這一點在環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的發(fā)源地，歐美國家是無法想象的，因為在歐美國家，政府部門不可能成為某個經(jīng)濟項目的決策主體。就此而言，祁連山環(huán)境問題的本質(zhì)是政府失靈，是假借市場名義下的“假外部性”。對此，如果繼續(xù)沿用環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的思維來考察祁連山環(huán)境問題，無疑是有失偏頗的。
第三，祁連山生態(tài)環(huán)境問題內(nèi)生于地方政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟增長偏好
長期而言，祁連山環(huán)境問題無疑也是內(nèi)生于經(jīng)濟增長的，正是由于對經(jīng)濟發(fā)展的某種強烈“偏好”，才使得建設(shè)項目造成的環(huán)境破壞遲遲得不到重視和解決，這一點看似與西方環(huán)境問題的宏觀成因也是一致的，但兩者實則有區(qū)別，最大的區(qū)別在于，在西方市場經(jīng)濟國家中，環(huán)境問題內(nèi)生于經(jīng)濟增長中的微觀主體偏好，是微觀主體對于環(huán)境的偏好變化形成了環(huán)境質(zhì)量的起伏，但在祁連山的案例中，為何甘肅省主要分管領(lǐng)導(dǎo)到各部門各級官員在18大以來的環(huán)境高壓下仍然無動于衷，是對市場力量的忌憚嗎？答案無疑是否定的，祁連山案例通報結(jié)果所說明的恰恰是地方政府對經(jīng)濟增長的偏好已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了市場本身，無論其背后的原因是什么？（暫時還比較模糊）但中央最高層心知肚明的是，假借經(jīng)濟名義傷害環(huán)境的正是地方政府本身。就此，祁連山環(huán)境問題內(nèi)生于經(jīng)濟增長的更準(zhǔn)確表述是，環(huán)境問題內(nèi)生于政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟增長，或更加直接的是，“環(huán)境問題內(nèi)生于政府的偏好”。對此，值得我們注意的是，政府對于環(huán)境改善的偏好是否與經(jīng)濟本身同步？也就是說，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)出積極或警告信號，要保護環(huán)境時，政府是否會同步發(fā)出類似信號呢？未必。原因是，政府及政府領(lǐng)導(dǎo)人的決策函數(shù)遠(yuǎn)比經(jīng)濟本身來得復(fù)雜，也往往更為滯后。
第四，解決祁連山生態(tài)環(huán)境問題需要環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的理論和實踐創(chuàng)新
以上幾點分析帶給我們的最重要啟示在于，解決祁連山生態(tài)環(huán)境問題，首先必須在理論上搞清楚生態(tài)環(huán)境問題的來龍去脈，并在理論上提出并論證解決辦法，其中最為重要的一個任務(wù)就是，基于政府行為的視角來重構(gòu)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)。
重構(gòu)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的任務(wù)之一，就要將政府的行為納入到污染成因的解釋中，這是非常具有中國國情和特色的一個成因，而且這個成因的復(fù)雜性在于，政府行為通過各種途徑滲透到環(huán)境問題中，使得環(huán)境問題的解決變得非常復(fù)雜。譬如，國有企業(yè)的環(huán)境污染問題，其中市場行為與政府行為是交叉在一起的，對環(huán)境排污決策有著各自影響，如果不區(qū)別開來，那就會陷入傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的理論陷阱中。再譬如，產(chǎn)權(quán)問題上，產(chǎn)權(quán)模糊造成的公地悲劇與公有產(chǎn)權(quán)間有著怎樣的關(guān)系？現(xiàn)行公有產(chǎn)權(quán)制度會否造成某種環(huán)境保護上的困境？等等。
重構(gòu)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的任務(wù)之二，如何才能糾正政府行為？克服外部性和界定排污權(quán)是環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的兩大制勝法寶，出發(fā)點都是還原排污行為的全部成本，那么針對政府行為，如何才能還原這一成本呢？
回答這一問題就必須界定政府在環(huán)境破壞中的收益和成本，而要還原政府行為的全部成本，進一步需要的問題在于，究竟是需要依靠政府自身（如上級政府）還是引入市場之手。現(xiàn)在看起來，那些在西方社會行之有效的政策工具，譬如環(huán)境稅，如果不能把政府行為納入進去，結(jié)果就會像當(dāng)前有關(guān)環(huán)境稅的實踐一樣，只能在市場層面上規(guī)制企業(yè)，而無法真正地在政府層面上改變企業(yè)。
總之，傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)派生于新古典經(jīng)濟學(xué)的范疇，其研究前提就是，在一個相對完善的市場體系中來理解和解決生態(tài)環(huán)境問題，但就祁連山生態(tài)環(huán)境問題以及其他的一些重大環(huán)境問題而言，對于政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟體系，這樣的前提本身顯然是錯誤的，而解決的方法甚至是背道而馳的。某種程度上，解決生態(tài)環(huán)境問題，其實就是要一只政府之手與另一只政府之手自身進行作戰(zhàn)，市場在此反而是可供選擇用來對抗政府之手的政策工具。這一點，無疑是對傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的一個顛覆。
（李志青 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任）