過去幾年中國光伏發電市場突飛猛進，短時間內已成全球領跑者。這一成功經驗能否為巴西等其他新興市場國家提供借鑒？筆者提出了她的思考。
編輯注：此文為中巴太陽能產業特別報道的第一部分，本報道共有兩部分，旨在探討兩國在發展可再生能源上的努力和進展。
2013年對中國光伏來說是啟動的一年。在這一年，中國光伏發電市場幾乎從零起步，在中國政府的大力支持和各種政策的推動下，中國光伏從原材料到產品、裝備，再到下游發電及運維，各環節市場可以說全面爆發，發展速度震驚世界，早已經完全超越了當初業內人士對這個行業的期待。
2015年底，中國光伏累計裝機容量43.18GW，超越德國，躍居全球第一。德國這個老牌可再生能源強國從2000年頒布《可再生能源法》（EGG法案）以后，累計光伏裝機規模到2012年超過32GW。而剛剛起步、基礎薄弱的中國只用短短幾年就超越了德國十多年的發展成果。其中，中國政府及能源主管部門對光伏產業和市場的扶持和推動政策不可小覷。
然而，中國太陽能產業并不僅僅是這幾年才發展起來的。早在上世紀50年代，中國政府便開始了太陽能光伏發電的研發，當時主要是為了將其用于發展航空事業。上世紀90年代，中國的太陽能板制造業開始逐步發展起來，盡管行業規模較小，產品質量也參差不齊，但對于偏遠地區的人們來說，太陽能已經成為了他們獲取能源的一個重要的方式。1996年，政府啟動了“光明工程”。這是國家首次出臺政策，通過開發利用可再生能源，為那些遠離電網的西部無電地區提供能源。
2005年前后，中國的太陽能光伏發電政策轉向以推動出口制造為主導，采取的措施包括發放出口信貸、加大研發投資力度、以及在幾家龍頭企業成立國家重點實驗室等。技術轉讓主要有兩種方式，一是從工業化國家購買加工設備，另外一種則是像尚德電力創始人、澳籍華人施正榮博士這樣的技術型人才的流動。然而，中國國內的新能源發展則側重于風力發電。2010年代初，中國的太陽能光伏板出口占其總產量的95%左右，其中大部分銷往德國和美國。
然而近年來由于產能過剩，這一情況也發生了變化。美歐先后采取反傾銷措施，再加上金融危機后經濟陷入低迷，出口大幅減少。多晶硅價格走低也讓一些簽訂了原材料長期供貨合同的生產企業受到重創。靠地方政府貸款的支撐所取得的生產繁榮，最后也只得借助政府之力打開國內市場來消納過剩的產能。
中國的“十二五規劃”（2011—2015年）專門針對太陽能發展制定了一份以降低太陽能發電價格、擴大光伏系統生產為宗旨的五年規劃，而其他一些政策則是通過制定明確的目標增長率、電力收購保障、上網電價（FITs）、屋頂光伏發電設施補貼、以及“金太陽”分布式太陽能發電項目等措施，著力推動國內太陽能光伏市場的發展。
可再生能源政策基石
自2013年開始，中央政府和能源主管部門持續出臺了一系列支持光伏發展的政策，涉及財政補貼、建設規模、發展方向指引、全額收購等各個環節。這些政策從點、線、面立體涵蓋了整個中國光伏產業的發展，支撐這個行業從一棵幼苗快速成長為參天大樹。
無論是風電還是太陽能，可再生能源在中國得以高速發展的基礎都得益于制定了專門針對這一能源形式的法律和財政支持政策。《可再生能源法》及建立在此之上的可再生能源標桿電價和度電補貼制度，是所有可再生能源相關政策得以推行的大前提和整個政策體系得以構建的基本面。
《可再生能源法》
2006年1月1日，《可再生能源法》正式實施。這項法律的制定和頒布對可再生能源的發展起到至關重要的推動作用。2009年，該法又啟動了修改工作，這次修法確定了對可再生能源實施全額保障性收購，這一決定對行業影響深遠。
《可再生能源法》是中國可再生能源的綱領性大法，奠定了大力發展可再生能源在法理上的合理性。其中，第十四條規定了國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度。這條法例規定了電網對可再生能源的優先收購義務，在可再生能源發展初期提供了強大的支持，正是由于這一法律條文的支持，中國可再生能源才得以進入真正的高速發展時期。
可再生能源標桿電價+度電補貼制度
在中國可再生能源發展初期，政府為制定相關支持政策參考了許多國外制度。據國家發改委能源研究所能源經濟與發展戰略研究中心主任高虎介紹，21世紀的第一個十年，正是歐洲風電發展的一個高峰時期，德國成為中國發展可再生能源的一個重要參照國，其實施的固定電價政策被認為是促進可再生能源規模化發展的一種政策體系，當時受到很多研究者和決策者的大力推崇，中國能源主管部門在權衡了可再生能源配額制和度電補貼制度（FIT）的各種利弊后，決定選擇后者作為長期支持可再生能源發展的關鍵支持政策。
財政部、國家發展改革委、國家能源局在2011年確定了通過征收可再生能源電價附加為可再生能源發電進行補助的支持方式。電力用戶應繳納的可再生能源電價附加由電網企業代征，然后從補貼資金池中，根據可再生能源項目的標桿上網電價高于當地脫硫燃煤機組標桿電價的差額補貼給發電企業。
這項補貼政策的實施和落實確保了建設可再生能源有利可圖，保證可再生能源發電企業的投資回報，從政府財政決算的角度來看，FIT制度模型簡單、可操作性強，適合剛剛起步的可再生能源產業。實際上，這項政策的實施確實大大刺激了可再生能源的建設，無論是風電還是光伏，都在實質的財政補貼支持下，以較短的時間實現了裝機量的猛增。
不斷進化的光伏政策
除了針對所有可再生能源的立法和補貼方面的基礎政策，針對光伏發電的特定政策從2013年才開始有系統地制定。
2013年7月，國務院發布《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，提出“2013—2015年，年均新增光伏發電裝機容量10GW左右，到2015年總裝機容量達到35GW以上”的建設目標，并提出從分布式、光伏電站、國際市場等不同板塊積極開拓應用市場，以及對規范產業發展秩序和并網管理服務等都做出了指導。
這份意見被稱為第一個光伏“國策”，自十二五之后，光伏發電獲得中央層面的系統政策支持，這是前所未有的、針對光伏產業的扶持政策，盡管這份意見的內容也是指導性、綱領性的，但它為光伏下一階段的發展規模設立了清晰的目標。可以說，中國光伏得以崛起就是自這份意見而始。
2014年9月，國家能源局發布《進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》。業界人士將該通知稱為“分布式新政”。該通知的核心在于在政策上正式界定了分布式光伏的定義和范圍，并且明確了分布式項目的收益模式。這一通知下發后，市場對分布式項目的投資熱情有所提高，但由于分布式項目存在融資困難、屋頂產權不明晰等等問題，分布式光伏一直沒有大規模爆發。
2015年12月，中國開始降低地面光伏電站標桿電價，中國可再生能源電價政策開始實行退坡機制，即在可再生能源發展到一定階段時，根據具體情況逐步減少補貼。盡管該通知本質上是對補貼的削減，但由于退坡機制啟動后，越晚投產的項目獲得的補貼將越低，從另一個角度刺激了短期的裝機增長。2016年上半年，國內光伏裝機在躍居全球裝機第一后又迎來一個大爆發，新增并網光伏容量約為22.5GW，其中僅6月份就新增了約11.3GW，半年的新增容量已經超過全年的規劃目標。
2015年，國家能源局計劃實行光伏扶持專項計劃——“領跑者”計劃。該計劃要求項目采用先進技術產品，通過建設先進技術光伏發電示范基地和示范工程，推動光伏發電價格下降和技術進步。具體實施方式為國家能源局統籌多個大型、優質電站資源開展招投標，開發商通過競價的方式投標競爭。2016年，八個“領跑者”基地（總容量達5.5GW）經過激烈的競價，實現了光伏發電價格的大幅下降，最低中標價格低至0.45元/千瓦時，已經接近燃煤標桿電價。在“領跑者”計劃的帶動下，中國光伏發電價格逐步向平價上網邁進。
另外，除了國家級的政策外，不少地方政府也相繼出臺地方性的支持政策推動光伏發展。從省到市，部分有志于發展光伏發電的地方政府都制定了除國家補貼外的額外支持政策。在光伏發電標桿電價確定后，多省、市出臺了額外補貼標準。
通過這樣點、線、面結合的政策體系，中國光伏實現了連續三年的高速增長。中國對光伏發電的扶持形成了一個系統的政策框架。縱觀全球，可再生能源的發展都離不開政策的支持，中國可再生能源政策框架的設計和搭建也參考了歐美國家的經驗，如今中國已成為全球最大的光伏市場，受到全球矚目，這些光伏政策對其他新興市場和國家將有怎樣借鑒意義？
巴西——一個復雜的光伏新興市場
作為南美最重要的市場，巴西一直有志于推動可再生能源在其能源結構中占據更重要的位置，而巴西的可再生能源資源稟賦也足以為相應計劃提供支持。但該國政策是否能支持這樣的計劃走向現實？
巴西國內一直以水電為主力能源，水力發電貢獻了該國超過70%的發電量，而風電、光伏等可再生能源占比微乎其微。但事實上，巴西的光照資源非常優厚，巴西領土從北緯5度，一直到南緯35度，大部分地區位于熱帶，是全球為數不多的年日照時間超過3000小時的國家之一。另外，遼闊的國土面積為安裝太陽能發電設備提供了基礎。
近年來，巴西的光伏產業快速增長。2014年到2015年，巴西光伏新增裝機量增加了4倍，據巴西政府最新的“能源發展十年規劃”（PDE2024），到2024年其光伏發電裝機規模增至7GW，約占總發電量的3.3%；到2050年，這個比例有望升至18%。
但在巴西發展可再生能源仍然面臨各種困難。其中最重要的一個原因在于巴西國內尚未形成成熟完善的光伏產業，光伏產品價格高企，政府在這方面的政策亟待完善。
據巴西太陽能產業協會總監Rodrigo Sauaia介紹，阻礙巴西光伏長遠發展的政策問題主要在于融資和稅收。例如，巴西為了支持分布式光伏而推行凈計量政策，但這不是真正的凈計量政策，因為用戶需要為其自發電量支付高額稅收。
Rodrigo Sauaia舉例：“如果有個用戶的分布式系統發了500度電，他從配電網消費了1000度電，他需要為他發的500度電付稅，同時還需要為他消費的1000度電付稅，即便他的分布式系統發的電已經抵消了他部分的電力消費”。
目前，巴西家庭、辦公樓、公共建筑的屋頂太陽能板的安裝數量還不到1萬塊，而人口遠遠小于巴西、國土面積也只有其65分之一的孟加拉國卻安裝了約150萬塊屋頂太陽能板。
近兩年巴西全國有10多個州對分布式發電取消流通稅，但這并不代表問題解決了。巴西涉及光伏產業的稅收出了名的復雜，很多光伏部件都需要征稅，此外還需要繳付社會一體化計劃繳款(PIS)、員工分紅計劃存金(PASEP)和聯邦社會援助繳款(CONFINS)等等。為了支持巴西可再生能源的發展，這些稅收在多方努力下有望被逐步取消。
對于企業而言，對國產組件的監管通常意味著進口太陽能組件要更加便宜。就拿意大利國家電力公司來說（Enel），由于巴西政府并沒有保證支持其拓展巴西的太陽能市場，2014年和2015年，這家企業在巴西運營的太陽能電廠不得不從晶澳太陽能有限公司和晶科能源控股有限公司兩家中國企業進口太陽能板。
巴西各級地方政府正在尋求新的太陽能項目投資，希望以此增加就業、提振經濟。北里奧格蘭德州就曾在二月份派代表團到訪中國招商引資，希望能夠吸引包括正泰電器在內的中國企業到該州建廠。
巴西北部的亞馬遜州則通過稅收激勵措施鼓勵企業在當地開展生產。巴西瑪瑙斯自貿區也收到了一些中國企業的咨詢函，園區方面并未披露這些企業的名稱。皮奧伊州是巴西最貧困的州之一。該州正在努力吸引更多的投資，通過打造“皮奧伊硅谷”來推動當地的技術和創新。
對比中國和巴西的光伏政策，中國的以下幾項做法值得巴西借鑒：
更有力的發展目標約束。中國在《巴黎協議》的框架下作出了到2020年非化石能源占一次能源消費的比重達到15%，2020年到30%的國際承諾，并將其轉化為國內“十三五”規劃的具體指標。這是目前驅動中國推進能源轉型、制定和革新各項可再生能源政策的最重要動力。巴西雖然也有到2024年將其光伏發電裝機規模增至7GW的政府計劃，但這項計劃的約束力和驅動力是存疑的,尤其是在當前巴西的經濟仍陷于經濟危機泥淖的情況下。這需要巴西從社會到政府各界進行深入的對話和研究，明確可再生能源的發展目標，并且賦予這個目標法律的效力。
更靈活的產業政策。中國光伏得以快速發展，一個強大完善的產業鏈是重要基礎。中國光伏企業曾經在歐洲市場上與歐美光伏設備廠家廝殺過。在中國市場崛起后，更是經歷過慘烈的行業洗牌和重組，淘汰了一批經營不善、技術不過關的企業。中國政府通過對可再生能源企業“三免三減半”的稅收政策、FIT的財政補貼支持政策以及領跑者計劃等擇優篩選競價政策等支撐了一批光伏企業的成長。而巴西的光伏產業尚未發展到這一階段，一方面巴西市場并不算一個非常開放的市場，對進口產品征收高額稅收；另一方面對本土企業也沒有切實的保護和支持政策。而缺乏頂層設計和總體目標，難以真正點燃市場更是企業和產業成長緩慢的重要原因。
更有利可圖的收益模式。目前巴西的光伏項目收益主要來自電力拍賣，然而這項政策受經濟波動影響，2016年巴西政府就取消了該年唯一一個太陽能項目拍賣，這對行業打擊很大。巴西應該探討更穩定的可再生能源收益模式。事實上，全球大部分大力發展可再生能源的國家，對這種能源實施支持政策主要還是兩種，一種就是度電補貼（FIT），另一種是配額制（RPS）。中國正處于從度電補貼向配額制轉向的階段，經過一段時間強力而穩定的財政補貼支持后，轉向由地方設定可再生能源發展目標，因地制宜地的政策，這樣的轉變符合中國可再生能源發展的大趨勢。巴西應該對其可再生能源政策空間作更深入細致地評估，結合國情選擇合適的政策路線，或者設計多種政策協作互補地機制體系，如參考中國的領跑者計劃與年度規劃相結合，優選資源優厚的項目進行競價，同時保證每年的規劃目標，這樣才能切實有效地擴大市場、培育市場。
事實上，巴西一直是中國光伏投資的重要目標市場之一，但在當前階段，巴西尚未形成真正有利于光伏發展的政策體系。中國廠商對巴西市場充滿野心，同時也疑慮重重，在這樣優厚的資源稟賦下，更要求政府將可再生能源的發展提到國家戰略的高度。中國的光伏政策也是從無到有，從混亂無序到穩定成熟，相信其中的經驗和教訓能成為巴西這樣的新興市場最好的鏡鑒。