2016年12月15日，全國人大常委會表決通過《環境保護稅法》。至此，歷經多年醞釀和討論的我國環境保護費改稅邁出了決定性的一步。

環境保護稅是將環境污染排放外部性損害“內部化”的一種重要工具，其特點是施加于納稅人，用價格信號調節污染排放，是法定的、規范的、陽光化的。設計合理的環保稅，可以反映環境污染的外部成本，進而通過基于納稅人利益預期的“經濟杠桿”方式，促進污染排放的減少。這是我國2015年3月確立“稅收法定”原則后制定的第一部單行稅法，顯示了政府希望更多運用市場機制的手段解決環境問題的決心以及制度機制創新的實際進展。《環境保護稅法》的出臺在我國極大地提高了環境稅費的法律地位，比原來以行政規章支撐的排污費有著更高的法律效力等級。以法律形式確定污染者付費原則，且由稅務部門而不僅是環保部門征收，會加大征收力度，提高環境稅收征收的規范性和透明度，更有利于按照機制設計意圖向排放企業釋放減排信號，促進綠色發展。

然而，因為種種主觀、客觀條件限制，現在的環境保護稅設計尚嫌偏于保守，僅是總體平移了原排污費的負擔，改革力度還顯得不足。在我國環境污染帶來的威脅和制約日益凸顯的情況下，環境保護稅應更好地發揮促進減排降污的作用，這就要求我們繼續尋找機會創造條件，從稅率水平、覆蓋范圍等方面進一步改進和完善環境保護稅。


稅率水平需提高

征收環境保護稅是我國建立和完善基礎能源價格形成機制的重要一環，要求稅率的設定盡可能充分反映環境污染排放帶來的外部社會成本，而現行的環保稅稅率設定偏低。環保稅法明確遵循的原則之一是“將排污費制度向環境保護稅制度平穩轉移”，包括依據現行排污費收費標準為基礎設置稅率標準。但是原排污費被詬病行之無效的關鍵因素之一就是征收標準偏低，甚至遠低于排放企業的污染治理成本，結果是排放企業寧愿繳納排污費也不愿意治理污染，有違“設立排污費形成經濟激勵促進企業減排”的初衷。

以電廠為例，根據環保部環境規劃院的估算，電廠脫硫成本約為2元/千克，脫硝成本約為5元/千克，均高于環保稅1.26元/千克的稅率水平。如果不調高稅率水平，那么開征環境稅對于電廠減排的促進作用將會大打折扣甚至幾乎落空。

此外，在部分已經執行高于國家標準環境費率的地方，新的環保稅稅率需要考慮地區差異。比如，在國家發改委2014年上調排污費標準之前，北京市就已經出臺了更嚴格的二氧化硫、氮氧化物等重點污染物的排污費標準：二氧化硫排污費標準為10元/千克，是調整后國家標準1.26元/千克的近8倍之多；化學需氧量征收標準調高到10元/千克，是國家標準1.4元/千克的7倍。其他地區如天津、上海調整執行的排污費標準也高于國家標準。從法律角度看，《環境保護稅法》制定了環境保護稅稅額上限，并沒有給予地方政府依照自身減排需求和意愿設定更高稅率的空間，這并不利于環境保護稅在一些地方發揮更大的促進減排作用，今后應考慮在該法的動態優化中加入這樣的地方權變空間，替代、置換原區域性的稅外調節。

環境保護稅覆蓋范圍需擴大

《環境保護稅法》規定對于非規模化養殖的農業、達標的城鎮污水處理廠和生活垃圾處理廠免征環境保護稅。這依舊是平移了現有排污費體系中對于免征范圍的規定。但這幾類排放源已日益成為我國的主要污染排放源，而且是中長期排放的主要來源。2013年城市排放占到我國廢水排放總量的近七成，在過去5年中呈現逐年上升的趨勢。從2014年到2020年，我國城鎮生活垃圾將新增約3162萬噸，由此帶來生活垃圾處理廠滲濾液的化學需氧量、氨氮、磷等污染物問題都將相當可觀。而2014年農業貢獻的化學需氧量和氨氮排放分別占到了全國總體排放的48%和32%，其中來自農業源的化學需氧量排放基本上與來自工業源和生活源排放的總和持平相當。

考慮到這些領域的排放和污染以及其增長趨勢，在將來應當尋找機會運用包括環境保護稅在內的長效機制進行更有效的調節治理。在今后環境保護稅修訂過程中，應當尋求突破，對這些行業開征環境保護稅。

碳稅應被納入環境保護稅框架中

這一輪環境保護稅的討論中，曾有呼聲建議將碳稅設定為環境保護稅一個子稅目，暫不開征，待將來時機成熟時再予以推進。然而，關于開征碳稅的爭論頗多，碳稅并未被納入環保稅框架。

從全局、長遠考慮，積極借鑒國際上的碳稅經驗，對中國來說是不可回避的。以經濟手段為主促進廣大市場主體和社會成員內生地、自覺地節能降耗，是新常態下最主要的機制特征。在我國人大立法資源有限的情況下，錯過這一輪意味著未來再開征碳稅需要單獨啟動立法程序，可能需要更長的周期，的確比較遺憾。

我國計劃于2017年開始運行全國碳市場，碳稅可以成為碳市場的有益補充。對于單體排放源規模較小或過于分散、不利于由碳市場進行管理的行業，將來可以通過開征碳稅來反映碳排放的社會成本，優化調控機制。

現在環境保護稅偏于保守的設計，反映了各方對增稅可能帶來的企業壓力、經濟影響的顧慮。但設計更加嚴格、有力度的環境保護稅方案和保證經濟健康發展，決不是互不相容的對立關系。在穩定乃至適當降低宏觀稅負前提下，可以一方面進行結構性減稅，選擇一些特定稅種削減企業稅負水平，比如增值稅和企業所得稅等；另一方面通過結構性加稅，即開征環境稅彌補減稅帶來的稅收收入減少，取得“雙重紅利”。在不增加甚至降低宏觀稅負的同時，以更優的結構化稅收負擔調節機制促進更有效的供給，優化實體經濟結構、提升經濟增長質量，保證可持續發展目標的實現。

（作者為華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家)