為確保實現“十二五”節(jié)能減排目標，緩解資源環(huán)境約束，應對全球氣候變化，促進經濟發(fā)展方式轉變，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，增強可持續(xù)發(fā)展能力，根據國務院統一部署，國家發(fā)改委同環(huán)保部等有關部門，歷經兩年時間，研究編制了《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)[2012]40號，以下簡稱《規(guī)劃》)。

此《規(guī)劃》是國務院確定的“十二五”國家級重點專項規(guī)劃之一，是指導推動“十二五”節(jié)能減排工作的綱領性文件，對確保實現節(jié)能減排約束性目標具有十分重要的作用和意義。

一、《規(guī)劃》編制背景

(一)“十一五”節(jié)能減排取得顯著成效。

“十一五”時期，我國把能源消耗強度降低和主要污染物排放總量減少確定為國民經濟和社會發(fā)展的約束性指標，把節(jié)能減排作為調整經濟結構、加快轉變經濟發(fā)展方式的重要抓手和突破口。各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，采取切實有效措施做好相關工作，基本實現了“十一五”規(guī)劃綱要確定的節(jié)能減排約束性目標，取得了顯著成效，扭轉了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段能源消耗強度和主要污染物排放量上升的趨勢，促進了結構優(yōu)化升級，推動了節(jié)能減排技術進步，提高了能效水平，環(huán)境質量有所改善，為保持國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐，為應對全球氣候變化作出了重要貢獻，展示了我負責任大國的良好形象。

“十一五”時期，我國節(jié)能法規(guī)標準體系、政策支持體系、技術支撐體系、監(jiān)督管理體系初步形成，重點污染源在線監(jiān)控與環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察相結合的減排監(jiān)督管理體系初步建立，全社會節(jié)能環(huán)保意識進一步增強。

(二)“十二五”期間節(jié)能減排挑戰(zhàn)與機遇并存。

“十二五”時期如未能采取更加有效的應對措施，我國面臨的資源環(huán)境約束將日益強化。

從國內看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快和消費結構升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內資源保障能力和環(huán)境容量制約，我國經濟社會發(fā)展面臨的資源環(huán)境瓶頸約束更加突出，節(jié)能減排工作難度不斷加大。

從國際看，圍繞能源安全和氣候變化的博弈更加激烈。一方面，貿易保護主義抬頭，部分發(fā)達國家憑借技術優(yōu)勢開征碳稅并計劃實施碳關稅，綠色貿易壁壘日益突出。另一方面，全球范圍內綠色經濟、低碳技術正在興起，不少發(fā)達國家大幅增加投入，支持節(jié)能環(huán)保、新能源和低碳技術等領域創(chuàng)新發(fā)展，搶占未來發(fā)展制高點的競爭日趨激烈。

雖然我國節(jié)能減排面臨巨大的挑戰(zhàn)，但也面臨著難得的歷史機遇。科學發(fā)展觀逐漸深入人心，全民節(jié)能環(huán)保意識不斷提高，各方面對節(jié)能減排的重視程度明顯增強，產業(yè)結構調整力度不斷加大，科技創(chuàng)新能力不斷提升，節(jié)能減排激勵約束機制不斷完善，這些都為“十二五”推進節(jié)能減排創(chuàng)造了有利條件。要充分認識節(jié)能減排的極端重要性和緊迫性，增強憂患意識和危機意識，抓住機遇，大力推進節(jié)能減排，促進經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境相協調，切實增強可持續(xù)發(fā)展能力。

二、節(jié)能減排存在的主要問題

一是一些地方對節(jié)能減排的緊迫性和艱巨性認識不足，片面追求經濟增長，對調結構、轉方式重視不夠，不能正確處理經濟發(fā)展與節(jié)能減排的關系，節(jié)能減排工作還存在思想認識不深入、政策措施不落實、監(jiān)督檢查不力、激勵約束不強等問題。

二是產業(yè)結構調整進展緩慢。“十一五”期間，第三產業(yè)增加值占國內生產總值的比重低于預期目標，重工業(yè)占工業(yè)總產值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放產業(yè)增長過快，結構節(jié)能目標沒有實現。

三是能源利用效率總體偏低。我國國內生產總值約占世界的8.6%，但能源消耗占世界的19.3%，單位國內生產總值能耗仍是世界平均水平的2倍以上。2010年全國鋼鐵、建材、化工等行業(yè)單位產品能耗比國際先進水平高出10%-20%。

四是政策機制不完善。有利于節(jié)能減排的價格、財稅、金融等經濟政策還不完善，基于市場的激勵和約束機制不健全，創(chuàng)新驅動不足，企業(yè)缺乏節(jié)能減排內生動力。

五是基礎工作薄弱。節(jié)能減排標準不完善，能源消費和污染物排放計量、統計體系建設滯后，監(jiān)測、監(jiān)察能力亟待加強，節(jié)能減排管理能力還不能適應工作需要。

三、《規(guī)劃》提出的三項重點任務

《規(guī)劃》提出了三項重點任務，包括調整優(yōu)化產業(yè)結構、推動能效水平提高、強化主要污染物減排。

關于調整優(yōu)化產業(yè)結構，主要包括抑制高耗能高排放行業(yè)過快增長，淘汰落后產能，促進傳統產業(yè)優(yōu)化升級，調整能源消費結構，推動服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展等五項內容。

關于推動能效水平提高，主要包括工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通運輸節(jié)能、農業(yè)和農村節(jié)能、商用和民用節(jié)能、公共機構節(jié)能。工業(yè)節(jié)能主要對電力、煤炭、鋼鐵、有色金屬、石油石化、化工、建材等重點行業(yè)提出了措施和要求。建筑節(jié)能主要從強化新建建筑節(jié)能和加強既有建筑節(jié)能改造兩個方面加大工作力度。交通節(jié)能主要推進鐵路、公路、水路、航空運輸以及城市交通節(jié)能，大幅提高交通運輸能效。同時，對農業(yè)和農村、商用和民用、公共機構節(jié)能提出了具體要求和措施。

關于強化主要污染物減排，主要包括城鎮(zhèn)生活污水處理設施建設、重點行業(yè)污染物減排、農業(yè)源污染防治、機動車污染物排放控制等內容。其中，城鎮(zhèn)生活污水處理設施建設、重點行業(yè)污染物減排將進一步擴大覆蓋面，提高環(huán)保標準和控制要求;農業(yè)源污染防治和機動車污染物排放控制是根據減排形勢提出的兩項新任務，有利于進一步減少主要水污染物及主要大氣污染物的排放。同時，大力推進大氣中細顆粒污染物(PM2.5)的治理。