為確保實現“十二五”節能減排目標，緩解資源環境約束，應對全球氣候變化，促進經濟發展方式轉變，建設資源節約型、環境友好型社會，增強可持續發展能力，根據國務院統一部署，國家發改委同環保部等有關部門，歷經兩年時間，研究編制了《節能減排“十二五”規劃》(國發[2012]40號，以下簡稱《規劃》)。

此《規劃》是國務院確定的“十二五”國家級重點專項規劃之一，是指導推動“十二五”節能減排工作的綱領性文件，對確保實現節能減排約束性目標具有十分重要的作用和意義。

一、《規劃》編制背景

(一)“十一五”節能減排取得顯著成效。

“十一五”時期，我國把能源消耗強度降低和主要污染物排放總量減少確定為國民經濟和社會發展的約束性指標，把節能減排作為調整經濟結構、加快轉變經濟發展方式的重要抓手和突破口。各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，采取切實有效措施做好相關工作，基本實現了“十一五”規劃綱要確定的節能減排約束性目標，取得了顯著成效，扭轉了我國工業化、城鎮化加快發展階段能源消耗強度和主要污染物排放量上升的趨勢，促進了結構優化升級，推動了節能減排技術進步，提高了能效水平，環境質量有所改善，為保持國民經濟平穩較快發展提供了有力支撐，為應對全球氣候變化作出了重要貢獻，展示了我負責任大國的良好形象。

“十一五”時期，我國節能法規標準體系、政策支持體系、技術支撐體系、監督管理體系初步形成，重點污染源在線監控與環保執法監察相結合的減排監督管理體系初步建立，全社會節能環保意識進一步增強。

(二)“十二五”期間節能減排挑戰與機遇并存。

“十二五”時期如未能采取更加有效的應對措施，我國面臨的資源環境約束將日益強化。

從國內看，隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內資源保障能力和環境容量制約，我國經濟社會發展面臨的資源環境瓶頸約束更加突出，節能減排工作難度不斷加大。

從國際看，圍繞能源安全和氣候變化的博弈更加激烈。一方面，貿易保護主義抬頭，部分發達國家憑借技術優勢開征碳稅并計劃實施碳關稅，綠色貿易壁壘日益突出。另一方面，全球范圍內綠色經濟、低碳技術正在興起，不少發達國家大幅增加投入，支持節能環保、新能源和低碳技術等領域創新發展，搶占未來發展制高點的競爭日趨激烈。

雖然我國節能減排面臨巨大的挑戰，但也面臨著難得的歷史機遇。科學發展觀逐漸深入人心，全民節能環保意識不斷提高，各方面對節能減排的重視程度明顯增強，產業結構調整力度不斷加大，科技創新能力不斷提升，節能減排激勵約束機制不斷完善，這些都為“十二五”推進節能減排創造了有利條件。要充分認識節能減排的極端重要性和緊迫性，增強憂患意識和危機意識，抓住機遇，大力推進節能減排，促進經濟社會發展與資源環境相協調，切實增強可持續發展能力。

二、節能減排存在的主要問題

一是一些地方對節能減排的緊迫性和艱巨性認識不足，片面追求經濟增長，對調結構、轉方式重視不夠，不能正確處理經濟發展與節能減排的關系，節能減排工作還存在思想認識不深入、政策措施不落實、監督檢查不力、激勵約束不強等問題。

二是產業結構調整進展緩慢。“十一五”期間，第三產業增加值占國內生產總值的比重低于預期目標，重工業占工業總產值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放產業增長過快，結構節能目標沒有實現。

三是能源利用效率總體偏低。我國國內生產總值約占世界的8.6%，但能源消耗占世界的19.3%，單位國內生產總值能耗仍是世界平均水平的2倍以上。2010年全國鋼鐵、建材、化工等行業單位產品能耗比國際先進水平高出10%-20%。

四是政策機制不完善。有利于節能減排的價格、財稅、金融等經濟政策還不完善，基于市場的激勵和約束機制不健全，創新驅動不足，企業缺乏節能減排內生動力。

五是基礎工作薄弱。節能減排標準不完善，能源消費和污染物排放計量、統計體系建設滯后，監測、監察能力亟待加強，節能減排管理能力還不能適應工作需要。

三、《規劃》提出的三項重點任務

《規劃》提出了三項重點任務，包括調整優化產業結構、推動能效水平提高、強化主要污染物減排。

關于調整優化產業結構，主要包括抑制高耗能高排放行業過快增長，淘汰落后產能，促進傳統產業優化升級，調整能源消費結構，推動服務業和戰略性新興產業發展等五項內容。

關于推動能效水平提高，主要包括工業節能、建筑節能、交通運輸節能、農業和農村節能、商用和民用節能、公共機構節能。工業節能主要對電力、煤炭、鋼鐵、有色金屬、石油石化、化工、建材等重點行業提出了措施和要求。建筑節能主要從強化新建建筑節能和加強既有建筑節能改造兩個方面加大工作力度。交通節能主要推進鐵路、公路、水路、航空運輸以及城市交通節能，大幅提高交通運輸能效。同時，對農業和農村、商用和民用、公共機構節能提出了具體要求和措施。

關于強化主要污染物減排，主要包括城鎮生活污水處理設施建設、重點行業污染物減排、農業源污染防治、機動車污染物排放控制等內容。其中，城鎮生活污水處理設施建設、重點行業污染物減排將進一步擴大覆蓋面，提高環保標準和控制要求;農業源污染防治和機動車污染物排放控制是根據減排形勢提出的兩項新任務，有利于進一步減少主要水污染物及主要大氣污染物的排放。同時，大力推進大氣中細顆粒污染物(PM2.5)的治理。