節能減排是當前我國調整產業結構、轉變增長方式的重要突破口，其著力點是以提高資源利用效率為目標，優化產業結構，淘汰和關閉浪費資源、污染壞境的工藝、設備和企業，用清潔生產技術改造能耗高，污染重的傳統產業。從公共財政理論來看，節能減排是公共財政支持的重要內容。國內外經濟社會發展的歷程表明，財稅政策對環境資源影響極大。通過財政投入結構的合理安排和調整，以及稅費政策的完善，能夠有效地推進節能減排，加快建設資源節約型、環境友好型社會。

　　一、推進節能減排的現實壓力

　　我國雖然從20世紀90年代起將保護生態環境作為基本國策，在生態環境的保護和改善方面取得了一定的成績。但由于各種因素的影響，我國經濟高速增長是以資源消耗和環境退化為代價的，資源依存度不斷上升，環境總體惡化趨勢并沒有得到根本性的扭轉。其主要原因，是我國經濟社會發展整體上還處在資源耗費型、環境損害型的狀態，以至于發達國家上百年工業化過程中分階段出現的資源、環境問題，在我國20多年里集中出現，并呈現結構型、復合型、壓縮型特點，同時在整個社會經濟發展中并沒有真正建立起以人為本的可持續發展的體制和運行機制。

　　（一）經濟增長方式落后

　　改革開放以來，我國還沒有轉變高投入、高消耗、高排放、難循環、低效率的增長方式，經濟活動總體上是一種“資源→產品→廢棄物”的單向流動模式，還沒有從整體上建立“資源→產品→再生資源”的循環經濟體系。這種經濟增長的背后潛伏著對資源和資金的巨大消耗，即創造的財富越多，消耗的資源就越多，產生的廢棄物也就越多。

　　“十五”期間，粗放型經濟增長方式沒有得到根本轉變，相當一部分行業仍然以資源消耗型、低技術含量、外延型、粗放型增長方式為主要特征。從產業結構來看，重化工業占有較高的比重，而重化工業中，高能耗、高投入、高污染的行業顯然較多。自2002年末開始，高能耗、高物耗的火電、鋼鐵、建材、有色、造紙等行業出現過熱發展的態勢，年平均增長率都在15%以上。另外，近幾年來，固定資產投資大部分投向產能過剩、高能耗、重污染的行業，這在一定程度上也加速了產業結構不合理的進程。

　　（二）能源資源結構不合理

　　我國能源資源比較豐富，但是，資源結構以煤為主，開發強度不均衡，優化結構的困難較大。2007年能源生產構成中，原煤占76.6%，原油占11.3%，天然氣占3.9%，水電、核電、風電占8.2%；2007年能源消費結構中，煤炭占69.4%，石油占20.0%，天然氣占3.4%，水電、核電、風電占7.2%.這表明，煤炭資源開發、生產和消費的強度偏高，不利于能源資源的合理永續利用和可持續發展。

　　（三）資源消耗增長速度過快

　　我國第二產業中高耗能的重工業比重明顯上升，以依賴資源促進經濟增長的高投入增長方式，加速帶動了資源的消耗（見表1）。表1顯示，近年來能源消費彈性系數（除了2006年、2007年）和電力消費彈性系數都大于1，說明能源消費和電力消費的增長速度高于GDP的增收速度。據《20007年上半年全國單位GDP能耗等指標公報》顯示，2007年上半年，全國單位GDP能耗同比降低2.78%，單位GDP電耗同比上升3.64%，規模以上工業單位增加值能耗同比降低3.87%，與實現“十一五”規劃綱要提出的節能目標還有較大的差距。

    （四）環境污染嚴重

　　主要污染物排放強度大、總量大，遠遠超過環境承載能力和自凈能力。根據我國環保總局、統計局和國家發改委發布的《2007年上半年各省、自治區、直轄市主要污染物排放量指標公報》，全國二氧化硫排放總量為1263.4萬噸，比2006年同期下降0.88%，但化學需氧量排放總量691.3萬噸，比2006年同期增長0.24%我國已成為世界三大酸雨區之一和溫室氣體的第二大排放國，每年因大氣污染而造成的經濟損失量已占到了當年全國GDP的3%-7%另外，水污染嚴重，目前我國70%工業用水在未經處理的情況下，直接排入河流。環境污染的代價不僅危及到社會成員的生活和健康，還對工農業生產構成很大威脅，如酸雨使農作物大幅度減產、森林植被大面積死亡；腐蝕儀器設備，機器使用壽命大幅度縮短。

　　從城市環境污染狀況看，全國90%的城鎮水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，50%的重點城鎮集中飲用水源不符合取水標準。城鎮污水處理率只有36%，導致地下水源受到進一步的污染。農村環境污染形勢也極端嚴峻。僅就與人居環境相關的基礎設施而言，與城市相比，調查涉及的農村聚居點在水污染治理和垃圾處理兩方面存在顯著差距。全部村莊都存在著排水系統不完善的問題，農民的生活污水排水設施采取的基本上是滲井的方式，大大影響到村民飲水的安全性；96%的村莊沒有下水道和村級生活污水處理系統；69%的村莊完全沒有集體的生活垃圾堆放點，集體也不負責填埋垃圾（魏欣等，2007）。

　　二、節能減排的財稅政策分析

　　（一）環境污染治理與公共財政的關系

　　理論和實踐表明，由于環境問題的外部效應和制度失靈、環境資源的不可分割性導致的產權難以界定或界定成本很高，以及出于代際公平的考慮，僅僅依靠市場機制難以自發地實現環境領域資源配置的最優化，因而政府干預環境責無旁貸。從可持續發展觀的角度，環境資源保護投入作為一種政策性、戰略性、公益性投資，代表社會共同利益和長遠利益，是市場經濟體制下公共財政的一項重要支出職責，也是實現節能減排的重要保證。

　　節能減排是環境污染治理的核心和有效途徑，而環境污染治理是典型的公共服務。從需求層次角度看，它是人類維持自身生存的最基本的生理需求（主要包括食物、水、空氣和住房等）。能滿足這個層次的公共服務主要是社會救助、廉租房以及環境污染治理等。原則上，在一國財力有限時，政府應該首先滿足人類基本需求的公共服務，這樣才能最大限度體現出政府公共服務的效率和社會公平。

　　從農村人居環境基礎設施的建設和運營來看，有以下兩個技術經濟特點：其一，人居環境基礎設施的建設、運營屬于有顯著正外部性的公共服務，其產生的社會效益是個人效益與對農村聚居點的正外部性之和。這類公共服務一般其市場需求只體現個人效益，而不能充分體現社會效益，因此市場條件下的供給量通常會低于使社會效益最大化的供給量，在自發的市場上傾向于供給不足，因而需要政府財政加以提供。其二，大多數農村聚居點的污染排放規模與污水處理設施的經濟運行規模之間存在著較大的差距，難以通過市場機制提供。

　　從環境污染治理的過程控制看，主要是提供生產中的清潔技術、節能技術以及產品的回收、安全處置與再利用等技術和服務。技術具有非排他性和一定外部性特征，具有準公共產品的性質，投資多、風險大、見效慢，理性的生產者一般不愿為市場提供技術創新，進而導致先進技術投資不足，因而需要政府提供資金支持，通過財政補貼消除企業的責任風險，激勵企業發展循環經濟技術。

　　（二）節能減排的財稅政策缺陷

　　1.財政支持和投入不足。近年來，我國環保投資雖然表現出較強的增長態勢，但總體上來說，對環保持續投入的保障體制還沒有有效構建起來，環保投入與現實客觀需求仍存在著較大差距，不能很好地適應現階段促進環保的需要，突出表現在環保投入總量不足，環保投資結構不夠合理（見表2）。由表2可知，由于財政體制束縛和制度支持不足等諸多原因，使得我國財政用于環境污染治理投資的總量在GDP中所占的比重一直偏低，2007年僅為1.36%，同國際水平相比，仍然相差很大，難以達到控制環境惡化加劇及改善環境質量的要求。根據國際經驗，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%-1.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善（世界銀行，1997）。發達國家在20世紀70年代環境保護投資已經占GDP的1%-2%，其中美國為2%，日本為2%-3%，德國為2.1%。

    從環保投資結構的合理性角度看，在三部分環保投資中，城市環境基礎設施建設投資占環境污染治理投資總額的比重最高，2006和2007年分別為51.24%和43.32%，表明城市環境基礎設施增長帶動了整個環保投資的增長；工業污染源治理投資所占比重最低，2006和2007年分別為18.86%和16.31%，而且工業污染源治理投資波動較大。由于城市環境基礎設施建設投資中，大部分投資與環境污染治理關系不夠密切，造成偏大的城市環境基礎設施投資口徑高估了環保投資。而工業污染防治投資量和投資比例一路走低，與越來越大的污染治理需求及大量企業沒有實現穩定達標排放的現狀是背道而馳的。我國正處于重化工業時代，對工業污染治理的投資水平恰恰是制約環保目標能否實現的關鍵。這種環保投資結構的不合理性充分說明環保投資并沒有充分有效地用到環境保護需要支持的領域，在很大程度上抵消了我國環境保護投資的快速增長，造成我國環保投資效果大打折扣。特別是在環境保護目標日益提高的情況下，使得完成環保目標的難度進一步加大。