節(jié)能減排是當前我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的重要突破口，其著力點是以提高資源利用效率為目標，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰和關(guān)閉浪費資源、污染壞境的工藝、設(shè)備和企業(yè)，用清潔生產(chǎn)技術(shù)改造能耗高，污染重的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。從公共財政理論來看，節(jié)能減排是公共財政支持的重要內(nèi)容。國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展的歷程表明，財稅政策對環(huán)境資源影響極大。通過財政投入結(jié)構(gòu)的合理安排和調(diào)整，以及稅費政策的完善，能夠有效地推進節(jié)能減排，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

　　一、推進節(jié)能減排的現(xiàn)實壓力

　　我國雖然從20世紀90年代起將保護生態(tài)環(huán)境作為基本國策，在生態(tài)環(huán)境的保護和改善方面取得了一定的成績。但由于各種因素的影響，我國經(jīng)濟高速增長是以資源消耗和環(huán)境退化為代價的，資源依存度不斷上升，環(huán)境總體惡化趨勢并沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)。其主要原因，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展整體上還處在資源耗費型、環(huán)境損害型的狀態(tài)，以至于發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的資源、環(huán)境問題，在我國20多年里集中出現(xiàn)，并呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型特點，同時在整個社會經(jīng)濟發(fā)展中并沒有真正建立起以人為本的可持續(xù)發(fā)展的體制和運行機制。

　　（一）經(jīng)濟增長方式落后

　　改革開放以來，我國還沒有轉(zhuǎn)變高投入、高消耗、高排放、難循環(huán)、低效率的增長方式，經(jīng)濟活動總體上是一種“資源→產(chǎn)品→廢棄物”的單向流動模式，還沒有從整體上建立“資源→產(chǎn)品→再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟體系。這種經(jīng)濟增長的背后潛伏著對資源和資金的巨大消耗，即創(chuàng)造的財富越多，消耗的資源就越多，產(chǎn)生的廢棄物也就越多。

　　“十五”期間，粗放型經(jīng)濟增長方式?jīng)]有得到根本轉(zhuǎn)變，相當一部分行業(yè)仍然以資源消耗型、低技術(shù)含量、外延型、粗放型增長方式為主要特征。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，重化工業(yè)占有較高的比重，而重化工業(yè)中，高能耗、高投入、高污染的行業(yè)顯然較多。自2002年末開始，高能耗、高物耗的火電、鋼鐵、建材、有色、造紙等行業(yè)出現(xiàn)過熱發(fā)展的態(tài)勢，年平均增長率都在15%以上。另外，近幾年來，固定資產(chǎn)投資大部分投向產(chǎn)能過剩、高能耗、重污染的行業(yè)，這在一定程度上也加速了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的進程。

　　（二）能源資源結(jié)構(gòu)不合理

　　我國能源資源比較豐富，但是，資源結(jié)構(gòu)以煤為主，開發(fā)強度不均衡，優(yōu)化結(jié)構(gòu)的困難較大。2007年能源生產(chǎn)構(gòu)成中，原煤占76.6%，原油占11.3%，天然氣占3.9%，水電、核電、風電占8.2%；2007年能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭占69.4%，石油占20.0%，天然氣占3.4%，水電、核電、風電占7.2%.這表明，煤炭資源開發(fā)、生產(chǎn)和消費的強度偏高，不利于能源資源的合理永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展。

　　（三）資源消耗增長速度過快

　　我國第二產(chǎn)業(yè)中高耗能的重工業(yè)比重明顯上升，以依賴資源促進經(jīng)濟增長的高投入增長方式，加速帶動了資源的消耗（見表1）。表1顯示，近年來能源消費彈性系數(shù)（除了2006年、2007年）和電力消費彈性系數(shù)都大于1，說明能源消費和電力消費的增長速度高于GDP的增收速度。據(jù)《20007年上半年全國單位GDP能耗等指標公報》顯示，2007年上半年，全國單位GDP能耗同比降低2.78%，單位GDP電耗同比上升3.64%，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗同比降低3.87%，與實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃綱要提出的節(jié)能目標還有較大的差距。

    （四）環(huán)境污染嚴重

　　主要污染物排放強度大、總量大，遠遠超過環(huán)境承載能力和自凈能力。根據(jù)我國環(huán)保總局、統(tǒng)計局和國家發(fā)改委發(fā)布的《2007年上半年各省、自治區(qū)、直轄市主要污染物排放量指標公報》，全國二氧化硫排放總量為1263.4萬噸，比2006年同期下降0.88%，但化學(xué)需氧量排放總量691.3萬噸，比2006年同期增長0.24%我國已成為世界三大酸雨區(qū)之一和溫室氣體的第二大排放國，每年因大氣污染而造成的經(jīng)濟損失量已占到了當年全國GDP的3%-7%另外，水污染嚴重，目前我國70%工業(yè)用水在未經(jīng)處理的情況下，直接排入河流。環(huán)境污染的代價不僅危及到社會成員的生活和健康，還對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成很大威脅，如酸雨使農(nóng)作物大幅度減產(chǎn)、森林植被大面積死亡；腐蝕儀器設(shè)備，機器使用壽命大幅度縮短。

　　從城市環(huán)境污染狀況看，全國90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，50%的重點城鎮(zhèn)集中飲用水源不符合取水標準。城鎮(zhèn)污水處理率只有36%，導(dǎo)致地下水源受到進一步的污染。農(nóng)村環(huán)境污染形勢也極端嚴峻。僅就與人居環(huán)境相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施而言，與城市相比，調(diào)查涉及的農(nóng)村聚居點在水污染治理和垃圾處理兩方面存在顯著差距。全部村莊都存在著排水系統(tǒng)不完善的問題，農(nóng)民的生活污水排水設(shè)施采取的基本上是滲井的方式，大大影響到村民飲水的安全性；96%的村莊沒有下水道和村級生活污水處理系統(tǒng)；69%的村莊完全沒有集體的生活垃圾堆放點，集體也不負責填埋垃圾（魏欣等，2007）。

　　二、節(jié)能減排的財稅政策分析

　　（一）環(huán)境污染治理與公共財政的關(guān)系

　　理論和實踐表明，由于環(huán)境問題的外部效應(yīng)和制度失靈、環(huán)境資源的不可分割性導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)難以界定或界定成本很高，以及出于代際公平的考慮，僅僅依靠市場機制難以自發(fā)地實現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域資源配置的最優(yōu)化，因而政府干預(yù)環(huán)境責無旁貸。從可持續(xù)發(fā)展觀的角度，環(huán)境資源保護投入作為一種政策性、戰(zhàn)略性、公益性投資，代表社會共同利益和長遠利益，是市場經(jīng)濟體制下公共財政的一項重要支出職責，也是實現(xiàn)節(jié)能減排的重要保證。

　　節(jié)能減排是環(huán)境污染治理的核心和有效途徑，而環(huán)境污染治理是典型的公共服務(wù)。從需求層次角度看，它是人類維持自身生存的最基本的生理需求（主要包括食物、水、空氣和住房等）。能滿足這個層次的公共服務(wù)主要是社會救助、廉租房以及環(huán)境污染治理等。原則上，在一國財力有限時，政府應(yīng)該首先滿足人類基本需求的公共服務(wù)，這樣才能最大限度體現(xiàn)出政府公共服務(wù)的效率和社會公平。

　　從農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營來看，有以下兩個技術(shù)經(jīng)濟特點：其一，人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營屬于有顯著正外部性的公共服務(wù)，其產(chǎn)生的社會效益是個人效益與對農(nóng)村聚居點的正外部性之和。這類公共服務(wù)一般其市場需求只體現(xiàn)個人效益，而不能充分體現(xiàn)社會效益，因此市場條件下的供給量通常會低于使社會效益最大化的供給量，在自發(fā)的市場上傾向于供給不足，因而需要政府財政加以提供。其二，大多數(shù)農(nóng)村聚居點的污染排放規(guī)模與污水處理設(shè)施的經(jīng)濟運行規(guī)模之間存在著較大的差距，難以通過市場機制提供。

　　從環(huán)境污染治理的過程控制看，主要是提供生產(chǎn)中的清潔技術(shù)、節(jié)能技術(shù)以及產(chǎn)品的回收、安全處置與再利用等技術(shù)和服務(wù)。技術(shù)具有非排他性和一定外部性特征，具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，投資多、風險大、見效慢，理性的生產(chǎn)者一般不愿為市場提供技術(shù)創(chuàng)新，進而導(dǎo)致先進技術(shù)投資不足，因而需要政府提供資金支持，通過財政補貼消除企業(yè)的責任風險，激勵企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)。

　　（二）節(jié)能減排的財稅政策缺陷

　　1.財政支持和投入不足。近年來，我國環(huán)保投資雖然表現(xiàn)出較強的增長態(tài)勢，但總體上來說，對環(huán)保持續(xù)投入的保障體制還沒有有效構(gòu)建起來，環(huán)保投入與現(xiàn)實客觀需求仍存在著較大差距，不能很好地適應(yīng)現(xiàn)階段促進環(huán)保的需要，突出表現(xiàn)在環(huán)保投入總量不足，環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不夠合理（見表2）。由表2可知，由于財政體制束縛和制度支持不足等諸多原因，使得我國財政用于環(huán)境污染治理投資的總量在GDP中所占的比重一直偏低，2007年僅為1.36%，同國際水平相比，仍然相差很大，難以達到控制環(huán)境惡化加劇及改善環(huán)境質(zhì)量的要求。根據(jù)國際經(jīng)驗，當治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達到1%-1.5%時，可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%-3%時，環(huán)境質(zhì)量可有所改善（世界銀行，1997）。發(fā)達國家在20世紀70年代環(huán)境保護投資已經(jīng)占GDP的1%-2%，其中美國為2%，日本為2%-3%，德國為2.1%。

    從環(huán)保投資結(jié)構(gòu)的合理性角度看，在三部分環(huán)保投資中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占環(huán)境污染治理投資總額的比重最高，2006和2007年分別為51.24%和43.32%，表明城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施增長帶動了整個環(huán)保投資的增長；工業(yè)污染源治理投資所占比重最低，2006和2007年分別為18.86%和16.31%，而且工業(yè)污染源治理投資波動較大。由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，大部分投資與環(huán)境污染治理關(guān)系不夠密切，造成偏大的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資口徑高估了環(huán)保投資。而工業(yè)污染防治投資量和投資比例一路走低，與越來越大的污染治理需求及大量企業(yè)沒有實現(xiàn)穩(wěn)定達標排放的現(xiàn)狀是背道而馳的。我國正處于重化工業(yè)時代，對工業(yè)污染治理的投資水平恰恰是制約環(huán)保目標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。這種環(huán)保投資結(jié)構(gòu)的不合理性充分說明環(huán)保投資并沒有充分有效地用到環(huán)境保護需要支持的領(lǐng)域，在很大程度上抵消了我國環(huán)境保護投資的快速增長，造成我國環(huán)保投資效果大打折扣。特別是在環(huán)境保護目標日益提高的情況下，使得完成環(huán)保目標的難度進一步加大。