在中國，改革開放以來許多國際非政府組織來華開展各種公益活動，與各級相關政府部門開展合作，在實踐中積累了不少值得推廣的經驗。

　　20世紀90年代中期，經國務院扶貧辦批準和中華慈善總會推薦，世界宣明會來到云南麗江地區開展扶貧救助活動。永勝縣作為國家級貧困縣，在各級扶貧部門的關懷和支持下，與世界宣明會簽訂了長期合作協議，成立了由縣長、常務副縣長和副縣長擔任組長、執行副組長和副組長的“宣明會項目領導小組”，縣政府提供專門辦公室，抽調政府辦公廳、教育局等相關部門的骨干組成長期全職參與項目的工作人員，全面支持與配合宣明會的項目開展。10年來，宣明會在永勝先后投入3000萬元項目資金，用于各鄉村的兒童發展、教育扶貧、社區建設等公益領域，大大改善了當地的教育和社會經濟發展狀況。

　　中國社會組織的現行管理體制形成于20世紀80年代末，其基本理念是盡可能限制非政府組織的政治空間及其合法性。該體制入口嚴格，政府通過準入標準掌控獲得登記的非政府組織，并通過登記管理機關和業務主管單位的雙重管理來進行控制。由于其目標不是有效利用而是“防止出事”，加上體制上的弊端和能力不足，納入掌控范圍的往往活力不足，而活力強的往往游離出掌控范圍。

　　為要更好地發揮環保非政府組織的建設性作用，政府需要轉變觀念，改革既有的消極和被動的行政控制體制，在承認并充分肯定環保非政府組織的存在及其不可缺少的重要作用的基礎上，應當大力推動環境保護領域的公眾參與，有意識、有計劃、有重點地培育和發展環保領域的各種非政府組織，加強對它們的咨詢、培育、評估和監管，發揮它們在環境保護領域的積極作用。要努力將環保非政府組織納入國家的整體目標和利益范圍，構建一種政府主導、社會參與、資源激勵、合作互補的環保公共服務運作機制。

    具體設想：構建新型公共服務體系

　　在分析環境保護領域非政府組織發展現狀以及相關公共政策的基礎上，課題組提出了構建全新的環保非政府組織體系的具體設想。

　　其一，使用“環保公益服務組織”的概念。在構建公眾參與的新型公共服務體系的框架時，首先要對其中非政府組織的基本范疇加以界定。建議采用“環保公益服務組織”的概念，取代較為寬泛的“非政府組織”“非營利組織”或“民間組織”等范疇。這一概念可以定義為：在環境保護領域開展各種公益服務的基層服務型非政府組織。

　　其二，開展培育發展的地方試點。建議在環保部和民政部的協調與支持下，選擇若干有代表性的地區（市、區、縣）進行培育發展環保公益服務組織的試點。在試點前形成理論框架和政策模型，其主要內容包括：簡化登記手續、降低登記門檻、提供啟動資金、開展專業培訓、提供財政支持和稅收減免、建立員工和志愿者參與的社會保障體系等。對于試點過程進行監督和指導。試點結束后形成詳細的政策報告。

　　其三，確定重點培育發展的環保公益服務組織，主要應當包括如下六種類型：社區環保組織、項目實施機構、調查研究機構、教育宣傳機構、中介服務機構、政策倡導機構。

　　其四，降低準入門檻。在登記注冊方面，基于上述試點的經驗，應由環保部會同民政部出臺關于促進環保公益服務組織發展的部門法規，統一政策。各級環保部門作為環保公益服務組織統一的業務主管單位，要成立專門部門并配備專職人員負責。環保公益服務組織登記原始資金可統一降低為2000元。各級民政部門按照民辦非企業單位有關規定對公益服務組織進行統一登記，并頒發法人證書。

　　其五，建立以政府采購為基礎的環保公共服務新體制。政府采購公共服務是建設公共服務型政府的基本方向之一。在環境保護領域，可參照扶貧、養老、社區綜合服務等其他領域的成功經驗，由環保部委托成立專項基金，通過公開招投標的方式對環境保護領域的一系列公共服務進行基于市場機制的政府采購。也可參照英國的模式，選擇比較成熟的環保公益組織進行政府委托。

　　其六，建立以有效監管為核心的政府監管制度。對使用公共資源、提供公共服務的非政府組織，進行必要的行政監管和社會監督是國際慣例。有的國家如英國，實行登記和監管相統一的監管體制；有的國家如德國、日本，實行的是登記和監管相分離的監管體制。鑒于中國現行法規仍然實行雙重管理，建議在環保部和民政部充分協商一致的基礎上，對現行雙重管理體制進行部分改正，將登記職能集中在民政部門，而將監管職能統一到環保部門。各級環保部門建立環保公益組織監管中心，統一行使對環境保護領域各類非政府組織特別是環保公益服務組織的監管職能。

　　要在培育發展的基礎上，逐步實行包括備案、登記、認定的三級準入和分類分級管理制度。對于組織化程度低、規模小、人員少的社區環保等組織，應實行備案制度；對于規模大、人員多、活動廣、組織化程度高的組織，實行法人登記制度；對于影響大、公益性強的組織，則實行公益認定制度。改善和加強以“年檢”為核心的信息報告制度。采取公益舉報制度，廣泛動員公眾參與環保公益組織的監管，并建立全國聯網的公益舉報受理機制。實行公益托管制度，加強政府在監管上的權威和剛性約束。

　　其七，建立以合作主義為原則的政治整合模式。依照有關理論與國際經驗，一個國家的多種社會力量有兩種整合方式，一為多元主義，一為合作主義（或叫法團主義）。兩者都鼓勵民間力量的發育，其差異在于多元主義淡化國家權威，強調多元民主，而合作主義則強調國家權威，主張其他社會力量在國家框架之內、代表國家發揮作用。相對而言，合作主義更有利于社會整合與穩定。就中國的情形來說，構建和諧社會也需要更多借鑒合作主義的經驗及其原則。環保非政府組織通過上述公共服務體系能夠有效整合到國家框架內，形成典型的合作主義模式。

　　其八，政府如何對待激進環保非政府組織。環保非政府組織過激行為可分為三個方面：一是在行為上違背了法律，或違背了國家的整體利益；二是與政府的溝通渠道受限，轉而采取過激行動；三是在社會利益群體的分化中，代表市場利益、企業利益的群體實力強大，環保非政府組織往往代表環境污染受害者這個弱勢群體進行抗爭。針對不同情形，應分別對待。

　　王名為清華大學公共管理學院NGO研究所所長

　　陶傳進為北京師范大學社會公益研究中心主任