水專項“國家和流域水環境保護法律制度創新及其示范研究”課題由環保部環境與經濟政策研究中心(以下簡稱“政研中心”)承擔，與環保部環境規劃院、中國政法大學、北京科技大學、中科院南京地理與湖泊研究所合作完成。本課題以維護流域生態系統完整性、協調流域整體利益、保障環境權益為目的，選擇流域水環境保護工作中的熱點、重點、難點問題分別設置研究任務，從流域水環境管理的全過程研究借鑒國外相關法律制度的立法經驗，評估和總結遼河、太湖、滇池等示范區的流域立法經驗，提升出具有推廣意義的國家流域水環境保護的法律對策，提出我國流域水環境管理法律制度的改革路線圖。

自2012年立項以來，課題組共開展實地調研10余次，召開研討會10余次，完成調查問卷547份，發表文章8篇，出版和待出版專著4本，向國務院領導和環保部報送專報簡報7份，依托本課題完成的《赴新加坡、澳大利亞進行流域水環境保護立法及流域管理機制學術交流情況報告》入選環境保護部2015年十篇優秀出訪報告。

目前，課題組已經完成了針對流域水環境保護中缺失的重大法律制度的研究，產生了“流域水環境保護法律制度評估指標和方法體系構建”、“流域水污染損害賠償鑒定技術指南”兩項標志性成果。

1 流域水環境保護法律制度研究進展

近年來，流域水污染事件頻發，對公眾生活和健康造成嚴重影響的同時，更易引發上下游之間矛盾，由此產生的流域跨界糾紛日益增多。跨界水污染事件對公共利益造成損害的問題已經十分突出，并且成為社會矛盾產生的一個主要因素。但是，目前相關法律規定滯后于管理需求，制度設計存在諸多缺陷，已經成為我國水污染治理的制度短板。環境公益訴訟缺乏、訴訟主體和訴訟范圍局限、生態環境損害賠償配套制度缺失、水污染損害賠償維權困難、跨界糾紛的行政調處機制低效等一系列法律問題亟待研究解決。多位科研人員不懈努力，歷時三年，在水專項這個強大的科技平臺支持下，在流域水環境保護綜合執法與聯合執法政策、公益訴訟制度、污染損害賠償制度和跨界糾紛調處機制四個領域取得了豐碩成果：

“流域水環境保護綜合執法與聯合執法政策研究”子課題出版了《流域水環境保護執法改革研究》專著1本，并有多篇相關學術論文發表。

“流域水環境污染公益訴訟制度”子課題參與了《環境保護法》公益訴訟條款起草并撰寫論證材料，出版專著1部(《環境公益訴訟》，副主編，法律出版社2007年版)，發表內部專報文章1篇：《錢途影響前途，環境公益訴訟應當再立法——天價環境公益訴訟案的思考》(2014年第38期)，報紙文章2篇《借力公益訴訟推動環境法治》(《中國環境報》2014年10月30日02版)、《環境司法再添破冰利器》(《中國環境報》2014年11月05日05版)。

“流域水環境污染損害賠償制度研究”子課題出版《環境損害評估：制度、方法與實例》、《環境損害鑒定評估與賠償法律體系研究》專著2本，待出版《工業行業廢水治理成本與運行費用函數研究》專著1本，在《環境科學》等核心期刊發表關于環境損害評估的論文多篇。

“流域跨界糾紛調處機制研究”子課題共發表論文2篇：《中國大陸流域政府間跨界水污染糾紛調處機制研究》和《流域跨界污染糾紛怎么調處?》。

2 流域水環境保護法律制度創新十二項建議

課題組以《水污染防治法》修訂為契機，圍繞我國流域水環境保護綜合執法與聯合執法、流域水環境污染公益訴訟、流域水環境損害賠償、流域跨界糾紛調處機制四個流域環境管理中的重要法律制度和問題開展了深入研究，并提出了十二項建議。

建議1：根據不同情境分類采用綜合執法和聯合執法方案

綜合執法涉及復雜的和難度較大的體制整合，優先適用于水資源對水環境依賴程度較高的流域、飲用水源地等特殊重要水體、綠色戰略定位較高的流域。聯合執法靈活性強但隨意性大，優先適用于違法行為事項管轄權模糊、違法對象流動性較強、違法后果復雜涉及多個職能部門管轄權、違法行為后果外溢超越地域管轄權，以及緊急情況下需要地域管轄權或部門管轄權配合的執法領域。

建議2：按照大部制理念穩步推行流域水環境保護綜合執法體制改革

按照“三步走”戰略漸進推進流域水環境保護監管執法體制改革方案：近期授權建立流域綜合監管和執法機構并積極試點，重塑區域督查中心的執法職責;中期厘清部門職責邊界、穩步推進大部門制改革、實行水環境水資源和水生態綜合管理;長期構建綜合決策、綜合管理和開放咨詢“三位一體”流域管理體制。

建議3：建立健全流域水環境保護跨地區、跨部門執法公務協助機制

將聯合執法提高到公務協助的高度，建議國務院盡快出臺行政執法公務協助指導意見，為流域跨地區、跨部門聯合執法提供頂層參考。按照執法對象、執法類型、執法環節等建立跨地區、跨部門、跨要素無縫銜接執法機制，并建立較為完善的執法協作中的主次責任、經費分擔等權責規范。

建議4：充分發揮社會參與和信息公開在流域執法中的作用

一方面，構建以環保社會組織和社會公眾為主體的民間“河長制”和流域日常監督“承包”制度，激發社會參與的活力;另一方面，建立公眾可獲得的流域水環境保護守法和執法信息數據庫，即以排污許可證信息為基礎，建立流域干流和支流排污單位信息數據庫;將流域執法和違法信息錄入流域水環境守法和執法信息數據庫，向社會開放、接受社會監督。

建議5：擴大環境公益訴訟原告主體范圍，進一步明確環保組織起訴條件，授權資源產權、環境監管部門以及檢察機關提起環境公益訴訟

根據《環境保護法》實施經驗，進一步明確環保組織提起環境公益訴訟的條件，取消專門從事環境保護公益活動“連續五年以上”限制。根據《生態環境損害賠償制度改革試點方案》、《檢察機關提起公益訴訟試點方案》試點經驗，明確授權資源產權、環境監管部門以及檢察機關提起環境公益訴訟。

建議6：環境公益訴訟目標應兼顧索賠和督政并重

法律和司法解釋將環境公益訴訟對象限于“已經損害社會公共利益，或者具有損害社會公共利益重大風險”的污染環境、破壞生態行為，意味著將環境公益訴訟局限在索賠方面，無法發揮社會對環評、規劃等環境決策進行源頭預防行監督的作用。另一方面，實際遭受損害、可以將量化為經濟利益、適合開展索賠的環境權益，僅僅是環境權益的冰山一角，公益訴訟限于索賠，作用微乎其微。

建議7：明確環境公益訴訟的賠償范圍、費用分擔和資金使用

明確生態環境損害賠償的范圍，包括防止生態環境損害的發生和擴大的費用，制定、實施修復方案和相關監測、監管等生態環境修復費用，生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失。明確公益訴訟相關費用分擔，包括檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用。明確環境公益訴訟賠償資金用于環境修復治理，由人民法院指定的或者委托有關部門招標確定的第三方實施。

建議8：流域水環境污染損害賠償范圍重點在水生態環境損害賠償

流域水污染損害賠償的范圍包括流域水生態環境損害賠償與水污染導致的人身、財產損害賠償兩方面，水生態環境損害賠償在國家法律層面基本缺失，人身、財產損害賠償存在不足，需在完善人身財產損害賠償范圍之外，重點對水生態環境損害予以補白。水生態環境損害賠償由合理的污染清理費用、污染修復或恢復費用與評估費用三部分組成，且水生態環境損害賠償的目的在于修復被損害的生態環境而非經濟補償。人身損害賠償的范圍除人身傷殘費用外還應包括潛伏性健康影響損失和污染致心理疾病的健康損害賠償，財產損害賠償范圍除包括直接財產損失外還應包括部分純經濟損失。

建議9：流域水環境污染損害賠償程序重點在授權專門機構代表水生態環境損害進行索賠

流域水污染損害賠償的救濟程序中，適用于人身、財產損害的環境侵權訴訟(包括集體訴訟)、環境污染糾紛行政調處機制的作用未得到充分發揮，同時，有權對水生態環境損害進行索賠的主體不明確，應針對人身財產損害與生態環境損害的不同特點設計不同的救濟程序，并充分發揮環境侵權訴訟、環境公益訴訟與環境糾紛行政調處機制的作用。建議設立專門機構，既負責調處流域水環境污染人身財產損害賠償糾紛，又負責對流域水生態環境損害進行索賠。其中，對水生態環境損害賠償，優先采用協商程序，由專門索賠機構與責任者進行協商，協商不成的情況下由索賠機構提起公益訴訟。對不特定多數人人身財產損害賠償，可優先采用行政調處程序，由設立的專門機構進行賠償金額的調處，調處不成的，受害人可通過環境侵權訴訟(包括代表人訴訟)要求責任者賠償。環境侵權訴訟需明確原被告雙方舉證責任及證明標準，以及法院對事實認定的采信標準等。

建議10：環境損害評估是流域水環境污染損害賠償的重要技術支持

由于水環境污染導致的人身、財產損害與水生態環境損害發生機理與結果表現不同，應采用不同的評估方法。對于人身、財產主要采用市場價值法參考現有的相關法律或技術規范進行損害數額的量化，對于水生態環境損害采用“等值分析方法”對受損生態環境進行修復費用的量化。基于“等值分析方法”，水生態環境損害的修復包括基本修復、補償性修復與補充性修復階段，基本修復的目的在于將受損生態環境恢復到損害發生前的基線水平，補充性修復是在基本修復不能完全恢復到基線狀態的情況下而采取的修復，補償性修復的目的是補償損害發生后到損害恢復到基線狀態期間的生態服務功能損失。

建議11：增加跨界水污染糾紛的司法化解決途徑

我國現有政府間流域跨界糾紛調處機制具有兩大缺陷：一是現有調處僅僅局限在行政體系內部，缺乏司法調處機制;二是現有行政調處機制自身存在一些缺陷，缺乏一套完整的制度化的解決糾紛程序。在眼下我國行政體系內部難以破解行政調處機制不暢難題的情況下，從司法體系尋求突破似乎更為可行。我國應當借鑒有關國外流域跨界污染糾紛的橫向協調處理模式、縱向協調處理模式和司法訴訟模式，在調處機制框架中吸納司法訴訟。因為，府間流域污染糾紛和民事糾紛有共性，司法訴訟的公開性有利于形成規范流域相關各方對流域開發利用行為的規則，更重要的是下游政府起訴的權利是其在行政調處機制中維權的重要保障。

建議12：搭建橫向協商、縱向協調和訴訟相結合的調處機制

完善調處機制的設想如下：給予政府通過橫向協商或者縱向協調機制調處糾紛以優先地位。而且，對具有較強專業性的水污染糾紛中政府的作用給予一定程度的尊讓，也符合司法訴訟作為兜底機制的定位。另外，為克服行政調處制度化程度低的缺陷，有必要統一出臺政府間跨界水污染糾紛行政調處指導性規范，并賦予和解協議和調解協議一定的法律效力。建議在《水污染防治法》中規定：

“跨行政區域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協商解決。協商達成和解協議的，當事人應當按照協議履行，不得擅自變更或者解除協議。

協商解決不成的，可以根據糾紛當事人的請求，由其共同的上級人民政府協調解決，其共同的上級人民政府也可以主動協調解決。達成調解協議的，雙方當事人可以申請人民法院進行司法確認。人民法院依法做出司法確認，一方當事人拒絕履行調解協議的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。

協商解決不成或者共同的上級人民政府協調解決不成的，當事人可以向人民法院起訴。”

3 兩項標志性成果

1、提出流域水環境保護法律制度綜合評估指標和方法體系框架

“我國流域水環境保護有關法律制度綜合評估研究”子課題針對我國當前法律評估存在的總體框架缺乏、評估過程不規范、評估指標不具體等問題，提出了流域水環境保護法律制度評估指標和方法體系框架，該評估框架從評估的準備、實施、回應全過程出發，囊括立法目的、管控理念、管理體制、基本制度、司法協調銜接和法律責任六大方面內容的評估。針對遼河、太湖和滇池流域三大國家重點流域水環境保護的有關立法開展了試評估，在完善評估指標之外，識別出了三大流域內可上升為國家層面立法的特殊經驗，并總結提煉，為《水污染防治法》的修訂提出了修改建議。

2、提出水污染事件環境損害賠償鑒定技術指南(討論稿)

“流域水環境污染損害賠償”子課題提出的《水污染事件環境損害賠償鑒定技術指南(討論稿)》是針對突發水污染事件在應急處置和事后恢復過程中如何量化人身、財產與生態環境損害的技術文件，是已發布的《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》制定的前期積淀，該文件涵蓋的評估范圍不限于生態環境而是包括了水污染導致的人身、財產與生態環境損害，也針對單一具體要素的損害進行了細化。總體上《指南》與已發布的《總綱》是內容有部分交叉的兩個不同的技術文件。在交叉部分來說，《指南》是《總綱》在水環境要素領域的一種細化。