為確保實(shí)現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)，緩解資源環(huán)境約束，應(yīng)對(duì)全球氣候變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，根據(jù)國務(wù)院統(tǒng)一部署，國家發(fā)改委同環(huán)保部等有關(guān)部門，歷經(jīng)兩年時(shí)間，研究編制了《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)[2012]40號(hào)，以下簡稱《規(guī)劃》)。

此《規(guī)劃》是國務(wù)院確定的“十二五”國家級(jí)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃之一，是指導(dǎo)推動(dòng)“十二五”節(jié)能減排工作的綱領(lǐng)性文件，對(duì)確保實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排約束性目標(biāo)具有十分重要的作用和意義。

一、《規(guī)劃》編制背景

(一)“十一五”節(jié)能減排取得顯著成效。

“十一五”時(shí)期，我國把能源消耗強(qiáng)度降低和主要污染物排放總量減少確定為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手和突破口。各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，采取切實(shí)有效措施做好相關(guān)工作，基本實(shí)現(xiàn)了“十一五”規(guī)劃綱要確定的節(jié)能減排約束性目標(biāo)，取得了顯著成效，扭轉(zhuǎn)了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段能源消耗強(qiáng)度和主要污染物排放量上升的趨勢，促進(jìn)了結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)了節(jié)能減排技術(shù)進(jìn)步，提高了能效水平，環(huán)境質(zhì)量有所改善，為保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐，為應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出了重要貢獻(xiàn)，展示了我負(fù)責(zé)任大國的良好形象。

“十一五”時(shí)期，我國節(jié)能法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、政策支持體系、技術(shù)支撐體系、監(jiān)督管理體系初步形成，重點(diǎn)污染源在線監(jiān)控與環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察相結(jié)合的減排監(jiān)督管理體系初步建立，全社會(huì)節(jié)能環(huán)保意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。

(二)“十二五”期間節(jié)能減排挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。

“十二五”時(shí)期如未能采取更加有效的應(yīng)對(duì)措施，我國面臨的資源環(huán)境約束將日益強(qiáng)化。

從國內(nèi)看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，我國能源需求呈剛性增長，受國內(nèi)資源保障能力和環(huán)境容量制約，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的資源環(huán)境瓶頸約束更加突出，節(jié)能減排工作難度不斷加大。

從國際看，圍繞能源安全和氣候變化的博弈更加激烈。一方面，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，部分發(fā)達(dá)國家憑借技術(shù)優(yōu)勢開征碳稅并計(jì)劃實(shí)施碳關(guān)稅，綠色貿(mào)易壁壘日益突出。另一方面，全球范圍內(nèi)綠色經(jīng)濟(jì)、低碳技術(shù)正在興起，不少發(fā)達(dá)國家大幅增加投入，支持節(jié)能環(huán)保、新能源和低碳技術(shù)等領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展，搶占未來發(fā)展制高點(diǎn)的競爭日趨激烈。

雖然我國節(jié)能減排面臨巨大的挑戰(zhàn)，但也面臨著難得的歷史機(jī)遇。科學(xué)發(fā)展觀逐漸深入人心，全民節(jié)能環(huán)保意識(shí)不斷提高，各方面對(duì)節(jié)能減排的重視程度明顯增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加大，科技創(chuàng)新能力不斷提升，節(jié)能減排激勵(lì)約束機(jī)制不斷完善，這些都為“十二五”推進(jìn)節(jié)能減排創(chuàng)造了有利條件。要充分認(rèn)識(shí)節(jié)能減排的極端重要性和緊迫性，增強(qiáng)憂患意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，抓住機(jī)遇，大力推進(jìn)節(jié)能減排，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，切實(shí)增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

二、節(jié)能減排存在的主要問題

一是一些地方對(duì)節(jié)能減排的緊迫性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，片面追求經(jīng)濟(jì)增長，對(duì)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式重視不夠，不能正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排的關(guān)系，節(jié)能減排工作還存在思想認(rèn)識(shí)不深入、政策措施不落實(shí)、監(jiān)督檢查不力、激勵(lì)約束不強(qiáng)等問題。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢。“十一五”期間，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重低于預(yù)期目標(biāo)，重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)增長過快，結(jié)構(gòu)節(jié)能目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。

三是能源利用效率總體偏低。我國國內(nèi)生產(chǎn)總值約占世界的8.6%，但能源消耗占世界的19.3%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗仍是世界平均水平的2倍以上。2010年全國鋼鐵、建材、化工等行業(yè)單位產(chǎn)品能耗比國際先進(jìn)水平高出10%-20%。

四是政策機(jī)制不完善。有利于節(jié)能減排的價(jià)格、財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)政策還不完善，基于市場的激勵(lì)和約束機(jī)制不健全，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足，企業(yè)缺乏節(jié)能減排內(nèi)生動(dòng)力。

五是基礎(chǔ)工作薄弱。節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)不完善，能源消費(fèi)和污染物排放計(jì)量、統(tǒng)計(jì)體系建設(shè)滯后，監(jiān)測、監(jiān)察能力亟待加強(qiáng)，節(jié)能減排管理能力還不能適應(yīng)工作需要。

三、《規(guī)劃》提出的三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)

《規(guī)劃》提出了三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，包括調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)能效水平提高、強(qiáng)化主要污染物減排。

關(guān)于調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要包括抑制高耗能高排放行業(yè)過快增長，淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等五項(xiàng)內(nèi)容。

關(guān)于推動(dòng)能效水平提高，主要包括工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通運(yùn)輸節(jié)能、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能、商用和民用節(jié)能、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能。工業(yè)節(jié)能主要對(duì)電力、煤炭、鋼鐵、有色金屬、石油石化、化工、建材等重點(diǎn)行業(yè)提出了措施和要求。建筑節(jié)能主要從強(qiáng)化新建建筑節(jié)能和加強(qiáng)既有建筑節(jié)能改造兩個(gè)方面加大工作力度。交通節(jié)能主要推進(jìn)鐵路、公路、水路、航空運(yùn)輸以及城市交通節(jié)能，大幅提高交通運(yùn)輸能效。同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、商用和民用、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能提出了具體要求和措施。

關(guān)于強(qiáng)化主要污染物減排，主要包括城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)行業(yè)污染物減排、農(nóng)業(yè)源污染防治、機(jī)動(dòng)車污染物排放控制等內(nèi)容。其中，城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)行業(yè)污染物減排將進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和控制要求;農(nóng)業(yè)源污染防治和機(jī)動(dòng)車污染物排放控制是根據(jù)減排形勢提出的兩項(xiàng)新任務(wù)，有利于進(jìn)一步減少主要水污染物及主要大氣污染物的排放。同時(shí)，大力推進(jìn)大氣中細(xì)顆粒污染物(PM2.5)的治理。