我國雖然在部分城市進(jìn)行了排污權(quán)交易試點(diǎn)，但尚未建立跨區(qū)域的排污權(quán)交易市場。如何打破地域界限建立更大范圍的排污權(quán)交易市場?建立區(qū)域排污權(quán)交易市場還有哪些基礎(chǔ)性工作要做?本版特約相關(guān)專家闡述如何構(gòu)建長三角大氣污染物排污權(quán)交易市場，以饗讀者。

所謂排污權(quán)交易，是指在污染物排放總量指標(biāo)確定的前提下，利用市場機(jī)制，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利可以像商品那樣被買賣，以此來進(jìn)行污染物的總量控制，最終達(dá)到減少污染物排放量、保護(hù)環(huán)境的目的。

長江三角洲是我國經(jīng)濟(jì)增長速度最快、人口密度最大的區(qū)域之一。然而，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，各種污染物的排放總量也在逐年增長，大氣污染特別是SO2污染等問題在長三角區(qū)域已經(jīng)非常嚴(yán)重。實(shí)踐證明，僅靠傳統(tǒng)的命令控制模式即收取排污費(fèi)的方式來控制污染還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。引入市場機(jī)制，通過排污權(quán)交易來控制大氣污染物的排放總量，已經(jīng)成為長三角各地方政府為解決空氣污染問題正在嘗試的一個(gè)新途徑。

長三角構(gòu)建排污權(quán)交易市場的必要性

是提高環(huán)境保護(hù)效果的需要;是提高排污權(quán)交易市場運(yùn)行效率的需要;是實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的需要;是提高企業(yè)減排積極性的需要。

長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展特征，決定了其有必要建立排污權(quán)交易市場。

首先，建立排污權(quán)交易市場是適應(yīng)大氣污染物傳播特點(diǎn)，提高環(huán)境保護(hù)效果的需要。

長三角各地在地理位置上都處于長江下游、東海之濱，生態(tài)環(huán)境聯(lián)系異常緊密。長三角某一地方排放的污染物可以通過河流、空氣等途徑傳播到其他地區(qū)，尤其是SO2等大氣污染物。長三角大氣污染物排污權(quán)交易市場的構(gòu)建就是把長三角作為一個(gè)整體，根據(jù)國家和長三角各地方的大氣污染物的減排目標(biāo)，設(shè)定長三角大氣污染物排放總量，在此基礎(chǔ)上，為各排污單位發(fā)放排污許可證，允許其對剩余排污權(quán)進(jìn)行交易。這樣就可以從總體上控制長三角區(qū)域的大氣污染物排放量，提高區(qū)域環(huán)境保護(hù)效果。

其次，建立排污權(quán)交易市場是擴(kuò)大排污權(quán)交易的市場范圍，提高排污權(quán)交易市場運(yùn)行效率的需要。

目前，全國很多城市開始了排污權(quán)交易的試點(diǎn)，但從這些排污權(quán)交易市場的運(yùn)行效果來看，并不盡如人意。其中一個(gè)重要原因，就是排污權(quán)的市場規(guī)模較小。由于參與交易的企業(yè)數(shù)量較少，企業(yè)削減能力有限，從而導(dǎo)致了交易市場的規(guī)模過小，甚至在排污權(quán)二級市場出現(xiàn)“零交易”困境。

排污權(quán)交易市場的范圍越大，其優(yōu)化配置環(huán)境資源的能力就越強(qiáng)。所涉及的污染源越多，不同污染源邊際削減費(fèi)用存在顯著差異的機(jī)會(huì)就越多，需要對排污權(quán)買進(jìn)或賣出的機(jī)會(huì)就越多，存在排污權(quán)交易的必要性與可能性也就越大。因此，擴(kuò)大已有大氣污染物排污權(quán)交易市場的范圍，構(gòu)建覆蓋整個(gè)長三角的大氣污染物排污權(quán)交易市場十分必要。

第三，建立排污權(quán)交易市場是緩解長三角環(huán)境污染壓力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的需要。

近年來，長三角空氣環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。從2012年~2013年區(qū)域內(nèi)多次發(fā)生空氣污染甚至重度污染的情況。2012年，江蘇省全省省轄城市酸雨平均發(fā)生率為36%，降水年均pH值為5.04，酸雨年均pH值為4.58。浙江省降水pH年均值為4.45，69個(gè)縣級以上城市中67個(gè)被酸雨覆蓋，其中重酸雨區(qū)有23個(gè)。上海全市降水pH平均值為4.64，酸雨頻率為80%。酸雨對人體健康、生態(tài)系統(tǒng)和建筑設(shè)施都有直接和潛在的危害。此外，無錫、上海、杭州都是著名的旅游城市，城市環(huán)境質(zhì)量的高低直接關(guān)系到居民收入和經(jīng)濟(jì)增長。因此，控制大氣污染，改善空氣質(zhì)量，已經(jīng)成為長三角各地方政府刻不容緩的任務(wù)。除了已經(jīng)采取的各種污染控制手段外，構(gòu)建長三角排污權(quán)交易市場，通過排污權(quán)交易的方式降低污染物的排放總量，也是長三角各地正在嘗試的新途徑。

第四，建立排污權(quán)交易市場是彌補(bǔ)傳統(tǒng)排污收費(fèi)制度的不足、提高企業(yè)減排積極性的需要。

排污收費(fèi)制度是指對向環(huán)境排放污染物或者超過國家排放標(biāo)準(zhǔn)的排污者，按照污染物的種類、數(shù)量和濃度，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定征收一定的費(fèi)用。這項(xiàng)政策在一定程度上有效地促進(jìn)了污染治理和新技術(shù)的發(fā)展，對于降低大氣污染物的排放量起到了一定的效果。但是排污收費(fèi)制度是一種典型的命令控制式的治污模式，企業(yè)只是被動(dòng)地接受政府的規(guī)定，其本身缺乏主動(dòng)降低污染物排放量的積極性。而排污權(quán)交易制度是一種基于市場的環(huán)境管理手段，可以充分調(diào)動(dòng)企業(yè)自身控制、治理污染、降低污染物排放量的積極性。排污者可在排污權(quán)交易市場，從其利益出發(fā)，自主決定污染治理程度，然后買入或賣出排污權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。可見，排污權(quán)交易可以彌補(bǔ)排污收費(fèi)制度的不足，提高企業(yè)的治污積極性。

構(gòu)建長三角區(qū)域排污權(quán)交易市場的可行性

長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚、環(huán)境監(jiān)測水平領(lǐng)先、法律制度較為完備、有國內(nèi)外排污權(quán)交易的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，這些基礎(chǔ)條件為其構(gòu)建區(qū)域排污權(quán)交易市場提供了可能。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近，基礎(chǔ)雄厚

長江三角洲區(qū)域是我國最大的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)之一，是全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)跑者。從2003年開始，長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)生產(chǎn)總值在全國GDP總量中的占比一直超過20%，而且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較接近。這些條件使其能夠有足夠財(cái)力加大環(huán)保投資、建立和完善環(huán)保監(jiān)測設(shè)施、探索更先進(jìn)的污染控制手段。這就為長三角在運(yùn)用市場機(jī)制來解決環(huán)境污染問題，即建立一體化的大氣污染物排污權(quán)交易市場、實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置方面奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、環(huán)境監(jiān)測水平領(lǐng)先

排污權(quán)交易一體化要求區(qū)域內(nèi)擁有完善的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)和設(shè)備，才能準(zhǔn)確計(jì)算出排污單位的污染物排放量，進(jìn)而對其剩余的排污權(quán)進(jìn)行交易。

長三角地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)和設(shè)備全國領(lǐng)先，區(qū)域的大氣污染物排放的重點(diǎn)企業(yè)都已安裝了在線監(jiān)測設(shè)施。較完備的大氣污染物在線監(jiān)測系統(tǒng)為構(gòu)建長三角大氣污染物排污權(quán)交易市場奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

三、法律制度較為完備

從上世紀(jì)80年代開始，國家和地方各級環(huán)保部門先后出臺了一系列規(guī)范排污權(quán)交易的法律、法規(guī)。2000年9月，《大氣污染防治法》第二次修訂稿開始執(zhí)行，第一次明確了總量控制與排放許可證的法律地位。原國家環(huán)保總局在2004年7月14日公布實(shí)施了《排污許可證條例》(征求意見稿)，為全面實(shí)施排污許可證制度做好了政策準(zhǔn)備。

除國家層面的法律制度外，長三角各地也紛紛出臺地方排污權(quán)交易法規(guī)。例如，江蘇省出臺了《江蘇省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》;浙江省政府制定了《浙江省人民政府關(guān)于開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。上海市目前也正在研究制定《上海市主要污染物排污權(quán)交易試行辦法》。上述法律法規(guī)的出臺，使長三角大氣污染物排污權(quán)交易具備了一定的法律基礎(chǔ)。

四、國內(nèi)外排污權(quán)交易的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒

排污權(quán)交易的最早實(shí)踐起源于美國，并在20世紀(jì)90年代得到全面推廣，取得了巨大的成功。隨后，澳大利亞、加拿大、德國等西方國家也對排污權(quán)交易制度進(jìn)行了積極、有效的探索，并取得了一定的效果。

我國1994年在包頭、開遠(yuǎn)、柳州、太原、平頂山、貴陽6個(gè)城市開展了大氣排污權(quán)交易的試點(diǎn)，取得了初步經(jīng)驗(yàn)。2002年，在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州7省市開展了SO2排放總量控制及排污權(quán)交易試點(diǎn)。2007年11月10日，國內(nèi)第一個(gè)排污權(quán)交易中心在浙江省嘉興市掛牌成立，標(biāo)志著我國排污權(quán)交易逐步走向制度化、規(guī)范化。國內(nèi)外排污權(quán)交易的實(shí)踐，尤其是長三角區(qū)域已有的排污權(quán)交易實(shí)踐，為長三角區(qū)域大氣污染物排污權(quán)交易提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

長三角排污權(quán)交易市場的制度體系建設(shè)

交易市場主要由排污權(quán)總量控制與初始分配、排污權(quán)許可證發(fā)放管理、排污權(quán)儲備交易和污染物排放的監(jiān)督監(jiān)測4個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。

長三角大氣污染物排污權(quán)交易市場主要由以下4個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成：排污權(quán)總量控制與初始分配子系統(tǒng)、排污權(quán)許可證發(fā)放管理子系統(tǒng)、排污權(quán)儲備交易子系統(tǒng)和污染物排放的監(jiān)督監(jiān)測子系統(tǒng)。

一、總量控制與初始分配子系統(tǒng)

長三角各省市應(yīng)根據(jù)大氣污染控制目標(biāo)，確定整個(gè)長三角區(qū)域大氣污染物的排放總量。

排污權(quán)的初始分配方式主要有3種：無償分配、定價(jià)出售和拍賣。公開拍賣的方式所形成的排污權(quán)交易價(jià)格比較合理，應(yīng)該是長三角排污權(quán)初始分配的主要方式。但是與定價(jià)出售的方式一樣，這種模式也會(huì)增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不容易被企業(yè)接受。因此，在排污權(quán)交易市場構(gòu)建的初期，應(yīng)該以免費(fèi)分配為主、公開拍賣為輔，逐漸過渡到以公開拍賣為主。

二、許可證發(fā)放管理子系統(tǒng)

排放許可證必須包括排放口的情況、允許排放量、監(jiān)控措施、報(bào)告制度以及相關(guān)的法律責(zé)任。排污許可證的期限可以設(shè)為5年，因?yàn)檫@與各城市5年發(fā)展規(guī)劃的期限相一致，便于根據(jù)規(guī)劃的調(diào)整來調(diào)整排放許可證的總量。

三、排污權(quán)儲備交易子系統(tǒng)

排污權(quán)的儲備交易子系統(tǒng)主要由交易主體、交易客體和市場中介構(gòu)成。從廣義的交易角度來看，市場主體主要由政府、排污單位、社會(huì)公眾等組成。在排污權(quán)交易市場建立之初，社會(huì)公眾參與度可能較低，主要是由排污單位之間進(jìn)行交易，政府也可以根據(jù)環(huán)境控制目標(biāo)參與排污權(quán)交易。長三角大氣污染物排污權(quán)交易市場建立之初，可以把SO2的排污權(quán)作為交易對象，然后進(jìn)一步擴(kuò)展到CO2、NOX等大氣污染物。另外，排污權(quán)交易需要一個(gè)專門的中介機(jī)構(gòu)。長三角大氣污染物排污權(quán)交易市場應(yīng)依托上海環(huán)境能源交易所，建立排污權(quán)交易的電子平臺。

四、污染物排放監(jiān)督監(jiān)測子系統(tǒng)

排污權(quán)交易的監(jiān)督監(jiān)測必然需要采取多種手段，并做到相互配合，綜合運(yùn)用，才能達(dá)到優(yōu)化環(huán)境資源配置、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的目的。這些手段主要有：

法律手段。一方面，長三角地方人大應(yīng)積極對長三角大氣污染物排污權(quán)交易進(jìn)行立法，確保排污權(quán)交易有法可依;另一方面，要根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對排污權(quán)確定、交易、使用的全過程實(shí)施監(jiān)督管理。

行政手段。長三角排污權(quán)交易涉及地方政府、環(huán)保部門、排污單位、群眾等多方利益，目前情況下，只有通過政府機(jī)關(guān)做出帶有強(qiáng)制性的規(guī)定，才能協(xié)調(diào)各方關(guān)系，并運(yùn)用行政措施對排污權(quán)交易進(jìn)行調(diào)控管理。

經(jīng)濟(jì)手段。經(jīng)濟(jì)手段主要包括利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)排污權(quán)的供求關(guān)系、通過客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定排污權(quán)交易費(fèi)用、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿限制污染物的排放等。

技術(shù)手段。排污權(quán)交易特別是污染物排放監(jiān)測需要借助多學(xué)科技術(shù)手段。例如，排污單位應(yīng)安裝連續(xù)排放在線監(jiān)測系統(tǒng)。