當(dāng)前及今后幾年，我國天然氣工業(yè)將進(jìn)入快速發(fā)展時期。根據(jù)新近出臺的天然氣發(fā)展規(guī)劃，到2015年，全國天然氣需求將達(dá)到2600億立方米，其中國內(nèi)天然氣產(chǎn)量1700億立方米，進(jìn)口900億立方米。而到2015年我國常規(guī)天然氣產(chǎn)量預(yù)計可達(dá)1200億～1300億立方米，余下400億立方米以上的缺口，需要加大頁巖氣等非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)來彌補(bǔ)。目前，我國對頁巖氣開發(fā)高度重視，將頁巖氣列為獨(dú)立礦種，將頁巖氣開發(fā)上升為國家能源戰(zhàn)略，緊鑼密鼓地加快推進(jìn)。

頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策連續(xù)發(fā)力

我國政府將頁巖氣產(chǎn)業(yè)作為深化改革能源管理體制和運(yùn)行機(jī)制的突破口，出臺了一系列政策措施為頁巖氣勘探開發(fā)保駕護(hù)航，頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境正在不斷完善。

頁巖氣被確定為獨(dú)立礦種。2011年12月3日，頁巖氣被國土資源部確定為獨(dú)立礦種，為多種經(jīng)營主體進(jìn)入該領(lǐng)域勘探開發(fā)創(chuàng)造了條件。美國的經(jīng)驗(yàn)表明，讓大量的企業(yè)進(jìn)入頁巖氣勘探開發(fā)領(lǐng)域是該產(chǎn)業(yè)取得成功的必要條件之一。產(chǎn)業(yè)主體多元化有助于頁巖氣產(chǎn)業(yè)的資本積累和技術(shù)創(chuàng)新，也有助于分散風(fēng)險。頁巖氣成為獨(dú)立礦種之后，有利于我國政府制定相關(guān)的支持政策，引進(jìn)多種投資主體，推進(jìn)頁巖氣的勘探開采進(jìn)程，從而盡快實(shí)現(xiàn)國內(nèi)頁巖氣的大規(guī)模開發(fā)。

出臺頁巖氣中長期發(fā)展規(guī)劃。繼頁巖氣被確定為獨(dú)立礦種之后，國家能源局又在今年3月發(fā)布了《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》，為頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勾畫了藍(lán)圖。規(guī)劃明確了頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)：到2015年，中國將基本完成全國頁巖氣資源潛力調(diào)查與評價，建成一批頁巖氣勘探開發(fā)區(qū)，初步實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，探明頁巖氣地質(zhì)儲量6000億立方米，可采儲量2000億立方米，頁巖氣年產(chǎn)量達(dá)到65億立方米。力爭2020年產(chǎn)量達(dá)到600億～1000億立方米

規(guī)劃同時指出，“十二五”期間，中國在頁巖氣開發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)包括：一是開展頁巖氣資源潛力調(diào)查評價。二是開展科技攻關(guān)，掌握適用于中國頁巖氣開發(fā)的關(guān)鍵技術(shù)。三是在全國重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)19個頁巖氣勘探開發(fā)區(qū)。規(guī)劃的出臺是頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)和指導(dǎo)性文件，對于頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。

鼓勵性質(zhì)財稅政策有望近期出臺。發(fā)展頁巖氣產(chǎn)業(yè)，政策扶持和鼓勵是不可或缺的重要因素，據(jù)稱美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)30%的利潤來自政府補(bǔ)貼。由于頁巖氣的開發(fā)具有投入規(guī)模大、產(chǎn)出周期長、回報慢等特點(diǎn)，國家出臺一些具體的財稅支持政策非常必要。

目前，我國相關(guān)部門正在抓緊研究相關(guān)政策，主要包括以下五個方面：一是加大對頁巖氣資源調(diào)查評價的資金投入。二是通過國家科技重大專項(xiàng)，加大對頁巖氣勘探開發(fā)相關(guān)技術(shù)研究支持力度。三是比照煤層氣補(bǔ)貼政策研究制定頁巖氣補(bǔ)貼政策。四是研發(fā)取得頁巖氣探礦權(quán)、采礦權(quán)申請人可以按照相關(guān)規(guī)定，申請減免頁巖氣探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)。五是對頁巖氣勘探開發(fā)項(xiàng)目下進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備（包括隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)），按有關(guān)規(guī)定免征關(guān)稅。為了促進(jìn)頁巖氣行業(yè)的商業(yè)化，相關(guān)部委文件還明確指出，頁巖氣出廠價格將實(shí)行市場定價；落實(shí)頁巖氣產(chǎn)業(yè)鼓勵政策，優(yōu)先用地審批等。

多元投資主體正在形成

2011年6月，國土資源部舉辦了首輪4個頁巖氣勘探區(qū)塊的招投標(biāo)活動。這次招標(biāo)向國內(nèi)三大石油公司以外的企業(yè)開放，確立了6家具備投標(biāo)資質(zhì)的公司，僅中國石化和河南煤層氣開發(fā)利用公司獲得了兩個區(qū)塊。但國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)共有20萬～30萬平方公里的頁巖氣遠(yuǎn)景區(qū)，隨著頁巖氣產(chǎn)業(yè)化形勢的發(fā)展，未來的投資主體肯定不會局限于國有企業(yè)，多元化資本將會加速流向頁巖氣產(chǎn)業(yè)。

2012年9月，國土資源部發(fā)布第二輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)公告，共有20個招標(biāo)區(qū)塊供選擇。這次招標(biāo)首次向民營資本和外資開放。10月，招標(biāo)方案進(jìn)一步明確，本輪招標(biāo)區(qū)塊總面積為兩萬平方公里，分布在重慶、貴州、湖北、湖南、江西、浙江、安徽、河南等8個省（市）。包括國有石油公司在內(nèi)的83家公司參與了競標(biāo)。自年初以來，外資對國內(nèi)頁巖氣的開采也表現(xiàn)出極大興趣。國有石油公司也在同外資公司積極接洽，引進(jìn)非常規(guī)天然氣開發(fā)方面的技術(shù)和投資，“十二五”時期我國頁巖氣多元化投資主體局面必將形成。

重點(diǎn)解決好技術(shù)和成本問題

近日國務(wù)院通過了《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，再一次明確了加快發(fā)展頁巖氣勘探開發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)。國家能源局等部門也已批準(zhǔn)多項(xiàng)頁巖氣示范工程，隨著諸多示范工程的投產(chǎn)運(yùn)營，我國頁巖氣開發(fā)將迎來商業(yè)化運(yùn)營階段。

頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步向好，這是事實(shí)。但也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，我國目前的頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策總體比較粗放，有很多空白，管理體制和運(yùn)行機(jī)制還有待進(jìn)一步完善，很多生產(chǎn)中的實(shí)際問題目前還不能借現(xiàn)有的政策和體制之力得以有效解決，還需要進(jìn)一步探索和實(shí)踐。

美國頁巖氣勘探開發(fā)的歷史若從1821年算起，已有將近200年的歷史，商業(yè)生產(chǎn)的歷史也有80多年。頁巖氣的產(chǎn)業(yè)政策和管理體制、運(yùn)行機(jī)制的形成是一個持續(xù)演進(jìn)的過程，根植于生產(chǎn)實(shí)踐。因此，期望我國的各項(xiàng)政策和制度在短期內(nèi)達(dá)到美國那樣的水平是不現(xiàn)實(shí)的，但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題并通過改革加以解決的做法值得借鑒。

從我國當(dāng)前頁巖氣生產(chǎn)實(shí)踐反映的問題看，關(guān)鍵技術(shù)缺乏和較高的生產(chǎn)成本是制約頁巖氣勘探開發(fā)的兩大攔路虎。基礎(chǔ)地質(zhì)理論和勘探開發(fā)技術(shù)缺乏的直接后果，就是我們對頁巖氣資源量的認(rèn)識還存在分歧，在基本的地質(zhì)認(rèn)識上還沒有取得突破。如果對資源的認(rèn)識不清楚，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程就會大打折扣。

與此同時，頁巖氣的勘探開發(fā)，尤其是處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的水平井分段壓裂主要依靠引進(jìn)國外的技術(shù)、工具、材料及配套設(shè)備，自主研發(fā)在某些技術(shù)及工具、材料、配套設(shè)備方面雖有突破，但尚處于現(xiàn)場試驗(yàn)、試用階段，未完全開展規(guī)模化生產(chǎn)和應(yīng)用。由于存在技術(shù)“瓶頸”以及規(guī)模化程度低，導(dǎo)致我國頁巖氣開發(fā)利用成本很高。我國頁巖氣資源富集就位于地形地貌條件復(fù)雜、水源缺乏的中西部地區(qū)，如果關(guān)鍵技術(shù)、設(shè)備長期依賴國外引進(jìn)，在進(jìn)口設(shè)備價格居高不下的形勢下，開發(fā)成本將對企業(yè)投資積極性形成極大制約。

由于上述兩個關(guān)鍵問題在現(xiàn)階段頁巖氣勘探開發(fā)進(jìn)程中具有重大影響，因此，基于解決此類問題的鼓勵技術(shù)研發(fā)以及鼓勵投資的財稅政策改革，或許應(yīng)該成為當(dāng)前改革的重點(diǎn)。換言之，在體制機(jī)制改革、政策體系全面建立的同時，應(yīng)優(yōu)先開展價稅和科技政策調(diào)研，并盡快出臺可操作的政策措施。