環境影響評價制度（以下簡稱環評）改革再起步。

在近日召開的全國環保系統政府信息公開工作會議上，環保部部長周生賢公開表示，環評作為與經濟社會發展聯系最為緊密的環境管理制度，其體制機制亟須完善。

他進一步指出，環評改革的基本思路是，依法依規嚴格環評，加大信息公開和公眾參與力度，不斷改進環評報告書審批決策體系，不斷完善環評各項技術規范，強化環評職能、機構、編制建設。

為此環保部將采取多種有力的改革措施，其中包括推動修訂《環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》），實行環評受理、審批和驗收全過程三公開，2015年環保系統環評機構全部完成脫鉤改制，并開展專項執法檢查。

“上述改革措施如果能夠真實落實，將對完善環評制度起到非常關鍵的作用。”一位地方環保廳官員對本報記者指出，同時環評改革的一個難題，即未批先建問題非常突出，希望在未來的《環評法》修訂中對此加大處罰力度。

未批先建的法律急待修訂

周生賢表示，將推動修訂《環評法》和《建設項目環境保護管理條例》，加強建設項目環境損益分析，研究建立環境保護成本合理分攤機制。

“《環評法》從2003年出臺頒布并實施，至今已有近十年，對從源頭控制污染起到了非常好的作用，但由于對未批先建項目缺少實質性的約束，讓環保部門飽受責罵，但實際上問題不在于環保部門，而在于《環評法》第31條是一條惡法。”前述地方環保廳官員對本報記者指出。

根據《環評法》第31條，對未批先建情形，由環保部門責令停止建設，限期補辦環評手續，逾期不補辦手續的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款。

“依據上述規定，未批先建的企業回旋余地很大，只要限期補辦了，環保部門還不能對其進行罰款，《環評法》有何威懾力可言？”環保部的一位官員分析稱，“31條”應修改為限期補辦，并可予以罰款。

該官員進一步指出，按照目前罰款上限不過20萬的規定，對很多央企、國企動輒上億甚至幾十億的項目來說，先批后建要影響進度和工期，未批先建最多才罰20萬，還真不如先開工再說，這實際在變相鼓勵企業未批先建。

這一條款的危害不限于此。前述地方環保廳官員認為“31條”中的“補辦環評手續”中暗藏玄機，“如果在補辦環評環節，發現該項目根本不能、不應上馬時，環保部門能否真正否決這些項目，無論項目大小？”“實際上很難，這暗示企業可以先上車，后買票”，環評制度的預防作用蕩然無存。

對此，業界一直呼吁盡快修訂第31條。中國政法大學環境法學教授、曾參與環境評價法起草的王燦發表示，建議在修法時明確規定，對于未批先建的項目，即使補辦了環評手續，如果該項目違反有關法律法規或者政府規劃，環保部門也不應該批準其環評報告。

同時，前述環保部官員建議，由于第31條的罰款上限太低，企業“不放在眼里”，應提高罰款的額度，一種方法是直接提高上限，另一種辦法是根據項目投資額的一定比例來確定罰款，“罰款不是目的，目的在于督促企業在環評環節守法”。

環評受理、審批和驗收三公開

周生賢在談到環評信息公開時，特別強調將修訂《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），細化和規范公眾參與的內容和程序，創新公眾參與的組織形式，擴大參與范圍和有效性。

《暫行辦法》制訂于2006年，不少內容已經不能滿足形勢的需要。在前述地方環保廳官員看來，環境信息的公開是公眾參與環評的前提，可是根據《暫行辦法》，公眾無論是參與規劃環評，還是參與項目環評，規劃的編制機關和項目的建設單位在報批環境影響報告書前，只需公布環評報告的部分信息，“可以而不是必須”將環評報告簡本予以公開。

同時，由于《暫行辦法》缺少有效的程序規定和制度保障，沒有公眾參與的具體規定和具體的實施程序，導致公眾的參與存在一定的盲目性和隨意性。