國務院發展研究中心的一項課題建議，中國應在“十二五”致力建立基于市場的節能減排新機制

    最新一份政府工作報告于3月16日公布。國務院總理溫家寶表示：“十二五”單位GDP能耗降低目標為16％，單位GDP碳排放降低目標為17％——這意味著，在繼續提出節能目標的同時，降低碳排放強度也成為中國社會經濟發展一個新的約束性指標。

    根據國家統計局發布的報告，中國過去五年單位GDP能耗累計下降19.06％，基本完成此前提出的20％目標。單從數字上看，“十二五”能耗強度下降目標比“十一五”少了足足4個百分點，難度似乎有所降低。但清華大學氣候政策中心在其撰寫的《2010中國低碳發展報告》中稱，中國已經挖掘了大量容易挖掘的節能潛力，特別是在“上大壓小”、淘汰落后產能等方面，今后的節能減排難度實際上加大了。

    多位專家表示，“十一五”期間，中國在節能減排上過于依賴行政手段，減排成為一種負擔。節能目標“基本完成”的背后，是沉重的代價。很多高耗能、高排放企業被關閉；河北安平、河南林州等個別地區，甚至不惜采用拉閘限電或停止供暖等極端手段。

    正因為此，國務院發展研究中心副主任劉世錦帶領的課題組提出：“十二五”應著重在減排指標設定與分配、任務實現方式，以及考核等方面建立新機制，在公平分配各省排放額度的基礎上，允許各省采取靈活多樣方式完成減排任務。

    “這樣的方案，不只是為了實現節能減排目標，更是為了建立市場化的節能減排新機制，讓節能減排成為促進技術創新、發展方式轉變和經濟增長的新動力。”劉世錦說。

    “十一五”問題所在

    在劉世錦看來，過去五年節能減排難度較大，個別地方出現拉閘限電等現象，并不是因為指標過于嚴格，而在一定程度上是因為指標設定與分配、任務完成方式和考核等方面存在不足。

    “十一五”期間，全國單位GDP能耗下降目標為20％，各省目標均大致按此水平設定。對此，劉世錦及其同事最新完成的“國內減排機制：基本框架設計”報告指出，這在公平性上容易引起爭議。一方面，一些經濟較發達地區完成節能減排指標相對輕松；另一方面，欠發達的中西部省份處于能耗強度上升的重化工業階段，節能減排和經濟發展的矛盾非常突出。

    2010年，由于單位GDP能耗一度不降反升，寧夏屢次被國家發展改革委列入預警名單。但是，寧夏在節能減排上可謂下了大力氣，自治區政府要求完成節能降耗任務“不講條件、不講代價、不留后路、不折不扣”，并對工作措施不力、沒有完成任務的市、部門和國有企業領導班子實行“一票否決”。

    官方數據顯示，寧夏最終完成了“十一五”單位GDP能耗下降20％的目標。但其中的艱辛，恐怕只有參與者最為清楚。

    例如，石嘴山市的國電大武口發電廠始建于上世紀80年代，一度是寧夏最大的發電廠，其最早的四臺機組曾于2000年實現熱電聯產供熱改造，但在2010年全部被關停，為節能減排做出了不小的貢獻。

    2011年2月，寧夏發展改革委副主任馬忠玉接受《中國投資》雜志專訪時道出了苦水：寧夏在節能減排問題上面臨窘境，產業結構高度依賴本地資源，且“十二五”時期重化工比重預計超過90％，這就決定了資源能源的加速消耗和污染排放的加速增加，而“十一五”期間寧夏該關停的企業基本已經實現關停，因此“十二五”形勢更為嚴峻。

    此外，國務院發展研究中心課題組張永生研究員指出，一些地區，比如山西，之所以排放較高，很大程度上是為其他省份提供能源等產品所致，其排放如果完全占用本地額度，也不公平。

    2010年9月，國家發展改革委副主任解振華在一次新聞發布會上說，“十一五”節能目標分解時考慮了各地發展情況，比如海南經濟總量低，只分配了12％，有些西部地區分配了15％，有些資源性的大省潛力比較大，確定為20％，最大的達到22％。但他承認，“十一五”節能指標分配還是“有些問題”，準備在“十二五”根據各地的資源稟賦、發展水平和技術上的能力。