今年5月12日,在美國參議院聽證會會場舉行的記者會上,美國民主黨參議員約翰·克里和獨立參議員喬·利伯曼終于發布了業內期盼已久的參議院版氣候法案草案。這是自去年10月份陷入停滯狀態的美國氣候立法進程的首度重啟,該法案的發布也為全球氣候談判領域注入了新的希望。目前國際社會期待隨著美國減排目標的法律化,國際氣候談判能走出僵局,盡快向達成《后京都協議》的目標邁進。

        減排目標和碳交易體系

        在減排的總目標上,該草案對眾議院版氣候法案設定的目標基本上“照單全收”,即到2020年在2005年的基礎上減排17%,到2030年減排42%,到2050年減排85%。

        在減排目標的覆蓋范圍上,只有四個領域被明確涵蓋進來:電力、工業制造業、天然氣輸送和石油燃料。

        該草案還為碳市場的價格設置了一個波動區間。其設定的2013年碳價格下限為12美元,上限25美元。

        該草案也保留了碳抵消機制,允許被涵蓋的行業（石油燃料行業除外）每年最多使用20億噸的碳抵消配額,這一數字和眾議院版法案相同。但在國際配額上,該草案只允許每年進口5億噸,相比眾議院版法案縮小了一半。

        碳關稅出現在草案中

        國際碳抵消項目的管轄權歸屬美國環保署（EPA）。EPA將制定一系列規定,確保美國購買的國際減排量是真實的、額外的、永久的。該草案規定,只有和美國同處于一個多邊或雙邊國際框架協議的國家才有資格向美國出售碳抵消指標。該草案表示,在美國碳市場建立的初期,有一些行業和領域仍然可以用項目式的碳抵消方式來提供減排,相關機制下產生的減排量可以進入美國市場,但這些減排項目必須同時滿足EPA的相關規則。從2016年開始,國際減排指標必須主要以行業減排的形式進入美國市場,將由EPA來確定哪些國家和哪些行業需要以行業減排的方式提供減排指標,EPA的標準包括“該國是否處于較高的排放水平或較高的經濟發展水平”并且“該領域是否是美國碳減排體系已包括的領域”等。指標出口國還需要在國內也采取一定的減排政策,并且對應的行業也要有整體性的減排目標。從這個標準來看,預計中國的高能耗行業,如電力、鋼鐵、水泥等,如果試圖連通未來的美國碳市場,方式都只有行業減排。

        而此前備受發展中國家關注的“邊境調節措施”,即碳關稅條款,也毫無意外地出現在該草案中。草案要求,如果與美國的高能耗行業存在競爭的國家到2025年仍沒有相關的能效或減排要求,則美國從那時候開始對相關產品的進口征收邊境調節稅。從現在兩個版本的氣候法案對碳關稅的態度來看,最終碳關稅成為美國氣候法案的一部分估計是無法避免的。

        鼓勵能源開發

        除了對四個主要領域設定減排目標之外,該草案還提出通過以下幾大途徑來實現減排和美國的能源獨立:可再生能源與能效,碳捕獲與存儲技術（CCS）,核電以及海上石油開采。

        該草案表示大力支持可再生能源的發展,不過并沒有提出具體的發展目標。比較可能的情形是,在接下來的修訂中,該草案將把參議院能源委員會去年6月份通過的《美國清潔能源領導法案》（ACELA）融合進來。ACELA要求美國各州在2021年之前由可再生能源和能效項目提供15%的電力供應。

        該草案提出要在10年中為CCS的研發和推廣提供總額達200億美元的支持,以便使煤電廠與CCS技術相結合,提供清潔的電能。該草案還支持為核電的發展提供貸款擔保和投資稅抵扣等政策以促進核電投資。該草案也包括了支持海上石油開發的條款,提出將新建海上石油和天然氣開發項目的聯邦收入的37.5%分給州政府,以此來鼓勵州政府批準新的海上油氣開發項目。

        法案通過前景不樂觀

        5月12日《美國電力法案》發布以來,盡管奧巴馬總統和參議院的領袖們在不同場合聲援了該草案,但它在今年通過參議院投票的前景并不樂觀。

        一方面,美國國會的中期選舉在下半年就要拉開帷幕,屆時很多議員都將無暇顧及立法。另一方面,移民法案的陰影現在仍籠罩在氣候法案上方。一旦移民法案在氣候法案之前進入正式立法日程,氣候法案的機會就很渺茫了。

        即便氣候法案最終搶在移民法案之前進入參議院的日程,該草案本身也有相當多的內容會引起議員們的爭議或辯論,比如海上油氣開發,發展核能等。最近在墨西哥灣發生嚴重的海上石油開采泄漏事件之后,已經有議員公開表示會阻止任何鼓勵油上海氣開發的法案通過參議院了。因此,該草案將如何修訂,最終能否贏得60張選票,都還存在極大的不確定性。