編者按

　　基礎四國，這個因去年年底哥本哈根聯合國氣候大會而流行起來的稱呼，最近因在南非舉行的環境部長會議再次成為萬眾矚目的焦點。基礎四國在全球氣候談判中到底持什么立場？中國在其中發揮什么樣的作用？中國社科院專家潘家華的條分縷析或許有助于我們回答這些問題。

　　如何制定減排目標是難題

　　中國能源報：4月25日—26日在南非舉行的基礎四國環境部長會議上，是否制定另一個短期機制取代《京都議定書》被視作重要議題。就您對氣候談判關注和參與的了解程度來看，《京都議定書》是否會產生一個替代版本？期限會是5年還是10年？

　　潘家華：《巴厘路線圖》明確提出了雙軌談判：一軌是《京都議定書》下的第二承諾期，另外一軌就是在《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）下的關于2050年長遠目標的談判。各國原本指望在2009年12月份哥本哈根聯合國氣候變化會議上達成涵蓋《京都議定書》第二承諾期和2050年長遠目標的國際協定。然而最終雙軌談判達成共識的希望落空。會議上形成的《哥本哈根協議》也沒有被通過。在這種情況下，眼看《京都議定書》第一承諾期就要到期了，發達國家現在也希望針對第二承諾期設定一個明確的目標，而發展中國家更是要求發達國家率先提出有誠意的，并且與長遠目標相一致的第二承諾期減排目標。就目前實際情況來看，實現這一點比較困難。為什么說比較困難呢？第一，就目前發達國家承諾的情況來看，不管是歐盟、日本還是美國，都提出了2020年的目標，但是這些目標顯然不夠，既低于發展中國家所要求的期望值，也低于科學評估所要求的2020年相對于1990年水平減排25%—40%的這樣一個數值。因此如果我們要考慮為發達國家，也就是《京都議定書》附件一締約方設定第二承諾期，我認為這樣一個短期機制不可能是5年。多數發達國家都已經相應地給出了2020年的減排目標，既然如此就沒有必要往前推3年，對2017年進行評估，并制定一個目標。

　　肯定是需要一個短期機制來取代《京都議定書》的，尤其是基礎四國明確要求發達國家在第二承諾期率先做出科學所要求的、發展中國家所預期的、他們又能夠做得到的減排目標的承諾。現在普遍認為第二承諾期期限會設在2020年，唯一的未知數就在于如何制定減排目標，是自上而下還是自下而上？《京都議定書》的談判是“柏林授權”，要求附件一的國家2012年在總體上比1990年減5%以上，然后大家對這個目標進行分配，之后只要達到這個總的目標就行了。如果2020年減排目標也采取自上而下的方式，讓附件一國家對減排25%以上這個總比例分配，顯然比較困難。第一，這個自上而下的目標究竟是25%還是40%難以界定，因為IPCC（聯合國政府間氣候變化專門委員會）科學評估的是一個幅度而非具體數字，但“柏林授權”就是一個具體的數字，另外現在沒有一個國家的承諾能夠超過25%；第二，就是基準年，《京都議定書》的基準年是1990年，很多國家在設定2020年減排目標時，把基準年改到2005年，有的甚至提出要推遲到2010年。

　　談判還存在第二種可能，就是自下而上的確定目標，簡而言之就是根據《哥本哈根協議》的要求，由發達國家自己提交減排目標，歐盟減20%到30%，美國相對2005年水平減17%，日本、澳大利亞和俄羅斯也都相繼提出了目標，他們提多少就是多少。第三種可能則是在發達國家給出目標的基礎之上，發達國家和發展中國家進行談判，希望發達國家在自身承諾的基礎之上能夠多履行一些義務。如果他們履行不了，就得在資金和技術上提供一些幫助，讓發展中國家也可以多減一些。

　　中國能源報：國際社會普遍看衰今年年底將要在墨西哥坎昆舉行的聯合國氣候大會，還有些國家將最終達成協議的期限設在2011年。您認為達成協議目前存在哪些障礙？

　　潘家華：第二承諾期存在三個主要障礙：第一個障礙是美國因素，盡管美國2020年減排17%的目標偏低，但也算是提出了一個數字，但這個目標提出來之后并沒有得到國會授權，所以是不可能被批準的。第二個未知數是歐美等發達國家要求中國、印度、巴西和南非等發展中大國也參與2020年絕對量減排目標的承諾。這個矛盾目前已經得到一定程度的化解，因為中國、印度、巴西所做的關于2020年強度減排的目標得到了發達國家的基本認同。第三個障礙就是資金和技術的問題，發達國家能否跟在《哥本哈根協議》中所承諾的那樣，2010到2012年每年籌足300億美元，并在2020年達到每年1000億美元這樣一個金額，還是個巨大的未知數。據我判斷，發達國家很難做到這一點。而且發達國家還有可能脅迫中國、印度等處于工業化進程中的發展中國家也分攤一部分費用，這也是一個不確定性。

　　氣候談判要兼顧公平和效率

　　中國能源報：有消息稱，基礎四國有意商討是否要建立一個類似20國集團或者世界主要經濟體氣候變化論壇，但更有效的平臺，將主流國家集中起來進行談判，您能否結合氣候公正提點建議？

　　潘家華：氣候變化談判的體制和機制確實存在問題。現在有一種爭論：聯合國不分國家大小，一致參加談判，形成共識達成協議這樣一種方式雖然保障了公平性，但它最大的弊端就是效率比較低下。如果有一個國家對于大家經過討論，基本形成共識的內容表示不認同的話，那么協議就得不到通過。甚至有少數國家可能利用氣候變化議題之外的問題給談判人為地設置障礙。正是出于這種考慮，才有人建議采取“俱樂部”的形式，比如以8國俱樂部的形式來進行氣候談判。這個理由也是比較充分的：第一，國家少了，每個國家的發言權就更充分，討論的效率自然會提高；第二，這些國家合在一起，其溫室氣體排放量、人口數量和GDP總值基本占了世界總量的一大半，就算只有這些國家參與減排，其他非俱樂部國家毫無作為，也不會對全球減排大局產生明顯的影響。當然這樣做肯定有悖氣候公平。中國在巴西簽署的《基礎四國宣言》中非常明確地提出，要探索更為有效的談判方式，這也就表明基礎四國也并不完全排除俱樂部的形式。

　　我個人認為，在當前情況下，我們需要兼顧公平和效率，不考慮效率，也談不上公平，因為不盡快解決氣候危機，全世界公平將無從談起。但是如果把發展中國家排斥在外的話，也有失公平。那么怎樣保障公平呢，我倒是覺得從8國集團開始到8＋5再到現在的20國集團，是一個很好的基礎，但僅有這些基礎是不夠的。因為他們代表的是大國的利益，所以還必須在20國集團基礎之上吸收其他一些代表性的國家，比如非洲國家集團、小島國集團、最不發達國家集團以及石油輸出國組織的代表，使俱樂部代表性、覆蓋面盡可能地寬廣一些，但也沒有必要把192個締約方都聚集在一起開會，這樣成本也很高。談判結束之后產生的決議還是應該回到聯合國的機制，也就是《公約》框架下進行表決通過，這樣就使得其他一些國家的聲音都得到體現。所以我覺得需要改革，但必須兼顧效率和公平。

　　中國能源報：您對今年年底的坎昆會議有信心嗎？

　　潘家華：我們需要有耐心。關于氣候變化的科學認識和其對經濟的影響以及國際政治的交鋒，是比較復雜的，既涉及到國家利益也涉及到今后國際談判的整體進程。因此，在經歷了哥本哈根這種過程曲折，但卻可以說是沒有結果的會議之后，我們需要對現階段所有談判的議題、目標和方式進行相應的反思。要對相關內容進行深層次的分析，對于一些目標進行充分地認識和思考，對組織形式要達成一個共識。只有這樣，我們才會有足夠的信心去達成新的協議。如果我們都還沒有從哥本哈根的陰影中走出來，就又匆忙地達成一個協議，實際上是不明智的。為什么這么說呢？因為達成的協議不可能是我們所預期的，比如說目標一方面定的足夠高，另一方面還要可以接受，與此同時資金和技術轉移方案也要為所有締約方接受，這個難度很大。今年坎昆會議是非常重要的一環，《哥本哈根協議》中就長遠目標、第二承諾期、資金技術以及MRV（可測量、可驗證、可報告）透明度等問題達成的共識都將在坎昆會議中得到相應的體現，然后各方對這樣一些認識達到某種程度的共識。我覺得在這個基礎上，在明年2011年的談判中就有可能達成真正大家都認同的協定。2011年也剛好是《京都議定書》到期的前一年，如果2011年仍然達不成協議的話，即使氣候變化談判不崩潰，也意味著是一個巨大的失敗。我們人類為了短期的自身利益而喋喋不休，達不成共識，這是對我們自身的不負責任。所以我覺得坎昆會議會有很多積極進展，會提出很多明確的目標，和達成一些相關共識，但是真正達成協議今年還為時過早。