而從企業層面，這種不均衡可能會更加明顯。從“十一五”節能減排來看，重點行業的大型企業取得了顯著成績。比如30家重點耗能的中央企業，各項主要生產經營業務的能耗、水耗、主要污染物排放指標全部達到歷史最好水平，其中1/3以上企業接近或達到國際先進水平。“但由于我國落后產能數量多，‘拖累’工作進展，工業整體可持續發展水平提高不快。”胡遲說。

　　作為政府監管、輿論關注的焦點，大企業較為重視節能減排工作，將其作為自我調整的壓力和動力。但是對于數量更多的其他企業而言，情況就比較復雜。“有些企業主也逐步建立了節能環保意識，但在實踐中還是以眼前利益為重。而數量眾多的落后產能則直接拖累節能減排的整體進度。”胡遲說。

　　目前，全國各類中小企業達4400萬戶(含個體工商戶)，完成了全國50％的稅收，創造了60％的國內生產總值，提供了近80％的城鎮就業崗位。一方面其與當地經濟社會的聯系千絲萬縷，另一方面在節能減排過程中也確實面臨資金、技術支撐等難題。“意識不到位加上法律、標準、政策的不完善，這些企業作為節能減排的主體，轉型升級還有很多不確定因素。”

　　行政為主的動力機制須有所突破

　　政府應著重機制培育，建立行政、市場共同發力的政策體系

　　今年初，在國務院公布的《國家環境保護“十二五”規劃》中，確立了7個節能減排、生態保護指標作為主要考核項目。“在2013、2015年年底，將分別對規劃執行情況進行中期評估和終期考核，評估和考核結果向國務院報告，向社會公布，并作為對地方政府政績考核的重要內容。”環境保護部規劃財務司負責人此前表示，如果規劃指標與政績掛鉤，最終在企業的執行力度更大，也更加嚴格。這也被業界認為是環保節能減排措施在各地確保執行的“硬約束”。

　　但在胡遲看來，這還不夠。回顧‘十一五’，行政力量是企業節能減排的首要推動力。我國企業在節能減排上取得了重要進展，力度之大世界少有。但一個特點同時也是問題是，行政力量“貢獻”比重過大，有利于節能減排的綜合機制仍然沒有建立起來。眼見得未完成節能任務，不少地方政府在2010年下半年竟然采取了“拉閘限電”作為對策，這是行政手段的極端表現。

　　胡遲表示，在取得巨大成績的同時，我國節能減排工作仍然存在諸多錯綜復雜的矛盾和不容忽視的問題:如企業主體作用的發揮還不充分，自身動力機制還有待增強；促進節能減排的機制還不健全，政策難以落實到位等。“強有力的行政手段有效果，可以解決一定問題，但不具備持久性，而且成本太高。這也與市場經濟體制下政府的定位不一致。企業是節能減排的主體，政府不應過多干預，而是要著重培育機制，形成市場和行政合力，共同推動工作。”

　　他同時指出，事實上，政府很希望建立起推動節能減排、促進經濟轉型的市場機制，但是機制的建立和發揮作用都需要時間，往往趕不上環境管理的需求。“現階段中國企業開展節能減排的內部動力顯得不足，而目前粗放的發展模式又的確難以為繼。站在整個經濟社會可持續發展的角度考慮，在現行的體制環境下，政府就理所當然地從外部成為企業節能減排的首要推動力。這種局面在未來急需取得突破。”

　　他表示，有效開展“十二五”期間的企業節能減排工作，最有效的辦法就是轉換節能減排的動力機制，完善節能減排的市場制度。政府應從“十一五”期間強力推進節能減排的角色中逐步退出，轉而出臺更多鼓勵性政策與配套資金支持，注重制度配套，形成政策合力，分類差別監督，引導企業成為節能減排中的“主角”。

　　對于地方環保部門來說，要給企業節能減排、轉型升級的壓力和動力，關鍵還在于相關法律法規、標準形成的“硬約束”也要跟上，切實推動環境成本內部化。“多年前，排污許可制度已經在相關法律中得到明確，但超許可排污能否處罰、怎么處罰至今都不明確。排污許可證在很多時候只是企業墻上的一張紙。”浙江諸暨環保局相關負責人對記者表示，我國環境法律法規不是不夠多，而是針對性、約束力不夠的問題。

　　當前，我國已出臺《節約能源法》、《循環經濟促進法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等一系列促進節能減排的法律法規，但普遍存在操作性不強或是處罰力度不夠等問題。逐步提高的行業排放標準，也因為資金技術不足、環境監管力量薄弱等因素面臨落實難的問題。