陳守海認為，我國在政策層面還存在著諸多限制，極大地制約了我國非常規天然氣產業的發展，上游市場的封鎖便是其中重要的一項。

　　根據我國1996年出臺的《礦產資源法》的第十六條規定，開采石油、天然氣、放射性礦產等特定礦種的，可以由國務院授權的有關主管部門審批，并頒發采礦許可證。目前只有中石油、中石化、中海油、中聯煤等擁有許可證。“政府對煤層氣等非常規天然氣的開采可能發放了比石油和常規天然氣開采更多的許可證，但這并沒有改變在天然氣勘探開采方面的特許經營制度。迄今為止，沒有一部法律或者條例規定了獲得這種特許的資質要求，這意味著誰能進入這個領域仍然不是一個法律問題，而是政治決定。”陳守海說。

　　在專家眼中，非常規天然氣的開發應該謀求多方力量。陳守海表示：“中國非常規天然氣的發展，應當消除社會資本進入天然氣行業上游的政策壁壘，允許更多企業（包括中小企業）進入這一領域，以吸引更多的投資，創新管理模式和發展新技術。”而中國石油企業協會會長胡文瑞亦認為，非常規天然氣資源開發利用，主要方式應該是以小公司決策，之后國際各大石油公司通過直接收購、合作等方式介入非常規天然氣資源的開發。

　　事實上，在非常規天然氣開發相對成功的美國，從事頁巖氣開發的公司于2008年時已經超過60家，其中既有殼牌、埃克森美孚等大石油公司，更有大批的獨立中小公司。

　　目前在我國，部分外資企業已經采取和中國大油企合作的方式進入上游市場。香港環能國際控股有限公司高級副總裁Donald O. Downing就在會上介紹了其公司在新疆開發煤層氣和頁巖氣的進展。

　　另外有消息稱，民營資本進入上游已有了“破冰之舉”。據國土資源部研究人員透露，2011年參與頁巖氣區塊招標的企業中不僅有國有石油公司，還將新增中化集團公司、新疆廣匯集團等企業，民營資本首獲“入場券”。

　　配套政策亦需完善

　　當然，謀求“入場券”僅僅是一個開始。

　　“天然氣開采不僅是放開準入的問題，也不僅是上游的問題。如果沒有配套制度的完善，即使放開上游的準入，在既定的產業結構下，中小石油企業也沒有進入機會。” 陳守海說。

　　譬如對各種優惠政策的期待。安東石油頁巖氣開發技術部總經理楊堃表示，期待國家能夠給予頁巖氣開發以補貼政策和優惠稅收政策，例如設備免征進口關稅和進口緩解增值稅，增值稅先征后退等等。

　　不過，我國目前已經在探索相關的配套政策改革。

　　2010年12月，國務院已正式批準山西“資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”（下稱“綜改區”），山西獲得資源改革轉型“先行先試”權。作為“綜改區”重要改革內容之一，煤層氣開采“氣隨煤走、兩權合一”的方案有望獲批。

　　此前，商務部、國家發改委等四部委聯合發文，新增中石油、中石化、河南省煤層氣開發利用有限公司獲得煤層氣對外合作專營權，打破了中聯煤的獨家壟斷。更有業內人士認為，對外合作專營權的放開有著更深一層的意義：煤層氣的放開在非常規油氣開發上起到了很好的示范作用，本輪國家在煤層氣政策上的轉變，是否預示著將來頁巖氣等非常規油氣也有望打破資源的封閉和限制？