二、“十二五”電力發展的基本認識與政策措施建議

　　為落實《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出的“推動能源生產和利用方式變革，構筑安全穩定經濟清潔的現代能源產業體系”要求，當前亟需要把認識統一到加快推進電力生產和利用方式變革上來，強化相關政策措施。

　　（一）電力工業發展的特殊規律，要求電力規劃把結構調整放在首位

　　電力不能大規模儲存，發、輸、配、用四個環節必須同時完成，電力工業又具有建設周期長、資金密集的特點，電源與電網必須平衡協調。這一特殊規律，要求電力規劃必須在科學預測電力需求的基礎上，把結構調整放在首要位置，確定合理的電力發展規模、速度和布局，提高規劃對市場變化的適應能力，避免電力工業發展的大起大落和無序發展等問題。

　　規劃合理的電力結構，一是要確立并遵循國家能源戰略。電力建設周期一般在5-20年，且建成后難以改變，只有在明確了長遠發展戰略和方向前提下，才能站在中長期發展基點上，統籌全國經濟發展和資源的現狀，協調東西部發展的關系，對5-10年的電力規劃作出合理的部署安排，逐步實現結構優化。二是要統籌考慮電力發展的外部因素，量化指標。電力發展要與能源總量、國民經濟發展速度、能源需求及其他相關規劃相協調。應當在控制2050年我國能源消費總量的基礎上，使電力工業適當超前發展的“適當”得到量化，才能切實掌握好規模和速度。三是要優化和協調電源與電網結構。合理布局水、火、核、新能源，做到基荷與調峰電廠搭配適當；建立合理的電壓等級與安全穩定的輸配電系統，輸電網與配電網、送端與受端相協調，集中供電和分散供電相結合；統籌規劃電源與電網，確保電力送得出、落得下。四是要創新電力規劃管理體制，確保結構調整到位。建立完善“政府負責、多方參與、信息公開、民主決策”的電力統一規劃機制，提高規劃的科學性、民主性，保障規劃的權威性，確保結構調整目標落實到位。

　　（二）解決電力工業發展與體制的深層次矛盾，要求加快電力工業改革

　　電力發展面臨的諸多問題都可歸結到體制問題。電力體制改革確立的目標是打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。但2003年廠網分開后，電力改革一直停滯不前，電力體制壟斷、僵死，困擾電力市場化的進程，無法形成同網同質同價的電價形成機制，不利于新能源發電的順利并網。

　　當前，電力供需矛盾趨于緩和，新能源高速發展迫切要求破除體制障礙，這是深化電力改革的良好契機。一是要進一步加強電力體制改革的組織領導，明確改革的階段性目標；二是要加快主輔分離步伐，降低和明晰電網運營成本，為電價改革奠定基礎；三是要建立競爭、開放的區域電力市場，改革電價形成機制，建立同網同質同價的新的電價體系，加強配售電市場監管，形成電網吸納新能源的新體制。

　　（三）保障電力工業又好又快發展，要求經營業績考核方式的根本轉變

　　電力工業是基礎產業，而不是支柱產業，電力發展應以適度超前、滿足經濟發展的需求為目標，而不是不顧一切地做大。實踐證明，大而不強反而弊端更重。但由于國有資產管理部門考核各中央電力企業的總資產、總容量和總利潤，并以末位淘汰予以激勵，導致國有大型電網、電源企業不是將工作的重點放在轉變企業經營機制上，而是一味追求規模，爭相做大，盲目擴張，強化壟斷，形成無序建設，企業資不抵債的難堪局面。

　　要從根本上根治急功近利、竭澤而漁，張揚政績的行為，必須改變國有電力企業經營業績考核內容。對發電企業，不再考核總裝機容量排名和總利潤，改為考核單位資產的利潤率水平和資產負債率水平以及節能減排成效，引導競爭領域的發電企業追求實實在在的經濟效益和投資安全水平；對電網企業，不再考核總資產排名和總利潤，改為考核單位有效資產的過網輸電、配電的電量水平，引導電網企業提高效率和降低成本，鼓勵其積極消納風電等新能源電量。

　　（四）有序推進電力發展與改革，要求建立全新的電力法規體系

　　《電力法》、《電力設施保護條例》、《電網調度管理條例》等電力法規均頒布于上世紀90年代，早已不適應電力發展的需要，造成電力體制改革與電力法規的修訂工作脫節。新舊規則并行，行業投資和運行秩序不規范，電力法治化管理無法實現，計劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾無法解決。

　　電力立法必須與電力改革同步。一是及時修訂《電力法》等電力法律法規，明確電力監管、電力行政執法、電力行業管理的職責，明確電力市場的建立與運行、電力調度的公開公平公正管理、供用電秩序的維護等問題，規范政府、電力企業和電力用戶的權利義務；二是制定配套法規和規章，抓緊研究制定電力項目市場準入和退出、水電開發管理、核電管理、分布式電源并網、新能源發電并網等方面的法規規范，依法保護投資者、經營者、消費者的合法權益，促進和保障電力的改革與發展。