二、中國環境資源立法的發展歷程

　　1.世界上最早的環境資源“立法”雛形

　　“天人合一”的思想源于周代，在《周易》中，含有“坎”、“坤”(水與土)兩卦，表明人類開始認識到大地是農業生態環境的基礎，天人之間的關系應該協調。在這個思想指導下，出現了古代樸素的自然環境資源管理理念。儒家“親親而仁民，仁民而愛物”的思想，要求耕作不失農時，捕魚勿用過細之網，砍伐樹木要適度，要按時節進行。在《孟子·告子篇》中，孟子提出“茍得其養，無物不長”的觀點，如果自然資源得到保護，就會為人類永續利用。這也是最早的可持續發展理念和思想。

　　中國是世界最早出現環境資源“立法”雛形的國家，古代環境保護的法律規范的產生，可以追溯到公元前2100-1600年夏朝時期。據《逸周書·大聚》記載，夏朝時期規定“春三月，山林不登斧斤，以成草木之長；夏三月，川澤不入網罟，以成長魚鱉之長”，即“禹禁”。殷商時期，就有禁止在街道倒生活垃圾的規定，而且視其為犯罪。《韓非子·內儲說上》載：“殷之法，刑棄灰于街者。”西周時期頒布了《伐崇令》，規定：“毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜，有不如令者，死無赦。”這是中國古代較早的保護水源、森林和動物的法令，而且極為嚴厲。

　　秦朝，農業生產有了進一步發展，對于自然環境和自然資源保護的法律也日趨增多和嚴格。秦朝的田律規定：“春二月，毋敢伐材木山林及雍(壅)堤水。不夏月，毋敢夜草為灰，取生荔，毋毒魚鱉，置井罔(網)，到七月而縱之。邑之近皂及它禁苑者麋，時毋敢將犬以之田。”《禮記·月全》中，具體到按照每一個月的自然生態情況，列出了一些必須禁止的破壞自然和生態環境的行為。

　　唐律中設有“雜律”一章，更具體、更詳細地對保護自然環境和生活環境作了規定。據敦煌石窟出土的文獻資料記載，唐代頒布了水政管理方面的水法——《水部式》，還有水利方面的《營繕令》。唐代把山林川澤、苑圃、打獵作為政府管理的范圍，還把城市綠化、郊祠神壇、五岳名山納入政府管理的職責，劃分禁伐區和禁獵區，從管理范圍上超過了先秦時期。

　　2.近代環境資源立法整體上滯后于西方國家

　　1840年鴉片戰爭后，西方國家由于工業發展需要，大量掠奪和侵占中國資源，在華工廠不注重環境資源保護，局部地區已出現工業生產造成的環境污染，自然資源破壞和水土流失等問題日益突出。

　　在有識之士的倡導和推動下，先后制定過一些相關的環境資源法規。民國初期，中國民主革命的偉大先行者孫中山先生在《建國方略》中，曾提出一個比較全面的國土資源開發利用計劃方案，并大力提倡植樹造林。中華民國政府曾先后頒布過一些保護環境和自然資源的法律，如漁業法(1929年)、林法(1932年)、狩獵法(1932年)、土地法(1930年)和水利法(1942年)。中國共產黨領導下的蘇區、抗日革命根據地和解放區的革命政權，在戰爭年代也制定了一些環境資源法律法規，如中華蘇維埃共和國土地法(1931年)、植樹運動決議案(1932年)、晉察冀邊區保護公私林木辦法(1939年)、陜甘寧邊區森林保護條例(1941年)等。

　　但這一時期，由于戰亂頻繁，政局不穩，經濟、社會和科學不發達，缺乏諸如發達的市場經濟、科學技術、工業化、城市化等現代環境資源保護賴以發展的必要條件，使得中國環境資源立法遠遠落后于世界發展水平。

　　3.現代中國環境資源立法取得豐碩成果

　　通常，將中華人民共和國成立之后的環境資源立法，稱為中國現代環境資源立法。其發展歷程可分為起步階段、艱難發展和快速發展階段，既與中國的自然資源狀況、出現的環境問題以及國家在各個階段的經濟發展任務密切相關，也與中國法制建設的步伐一致。

　　（1）恢復和起步階段

　　從新中國成立到20世紀60年代末的環境資源立法，較多的是關于自然資源的保護。為此，制定了一系列有關保護森林、保護土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理害河等方面的法規和規范性文件。如頒布了政務院關于全國林業工作的指示（1950年）、國家建設征用土地辦法（1953年），政務院關于發動群眾開展造林、育林、護林工作的指示（1953年）、礦產資源保護試行條例（1956年）、關于防止廠礦企業中矽塵危害的決定（1956年）、水土保持暫行綱要（1957年），等等。

　　針對環境污染，開始注意并頒布了一些與防治的法規和標準。如工廠安全衛生規程（1956年）中規定了工廠應對所產生的污水、廢氣、噪聲、廢棄物加以管理和控制，各種廢水和廢料應該妥善處理，這是我國第一部防治工業污染的法規。再比如生活飲用水衛生規程（1959年），除規定了生活飲用水的水質標準外，還對水源選擇和水源保護區的污染防治作了規定。還有像放射性工作衛生防護暫行規定（1959年），對防止放射性污染作了規定。

　　但是，從1958年開始的“大躍進”，由于盲目追求經濟建設的高速度，在“大辦鋼鐵”、“以糧為綱”的口號下發動了狂熱的“群眾運動”，對我國的自然環境形成了第一次大規模的沖擊，帶來了自然環境、礦產資源和生物資源的嚴重破壞。

　　綜合該階段的環境資源立法，其特點是：(1)國家沒有明確提出環境保護的任務，沒有形成完整的環境保護思想和理念，立法還比較零星、分散；(2)以環境自然資源的保護為主，并主要著眼于農業經濟發展的需要，同時也注意到環境污染，但相對較少；(3)制定和頒布的環境資源法規的效力等級較低，主要是一些行政法規和行政規章；(4)由于受“左”傾錯誤思想影響，使得包括環境法律在內的社會主義法制被破壞殆盡，輕視法制，有法不依，環境法律制度一度被削弱和破壞，已頒布的一些法規，也多未能認真實施。

　　（2）艱難發展階段

　　進入20世紀70年代，伴隨著工業經濟的發展，環境問題日趨嚴重。又正值“文化大革命”，在極“左”思想影響下，提出社會主義制度對環境污染具有天然免疫力的謬論，在發展的同時不考慮環境保護問題，使環境污染在失控的狀態下迅速蔓延。同時，在徹底砸爛“公、檢、法”的運動中，法制蕩然無存，全國人大常委會名存實亡，立法工作一度陷入困境。

　　與此同時，在國際上，工業發達國家不斷出現震驚世界的公害事件，教訓慘痛。在國際環境事件的警示和國內環境惡化的雙重嚴峻形勢下，1973年8月召開了第一次全國環境保護會議，把環境保護提上了國家管理的議事日程。環境保護工作邁出了關鍵的—步，中國環境資源立法進入新的發展階段。第一次全國環境保護會議研究、討論了我國的環境污染和環境破壞問題，擬定了《關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)》，并由國務院發布實施。其中規定了“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的環境保護工作的32字方針，規定中的原則和制度，就是環境資源立法的主要任務和要求。同年，由當時的國家計委、國家建委、衛生部聯合批準頒布了中國第一個環境保護標準工業“三廢”排放試行標準。1974年，國務院頒布了《中華人民共和國防治沿海海域污染暫行規定》，這是我國第一個防治沿海海域污染的法規。1974年，我國成立了“國務院環境保護領導小組”，它標志著國家一級的環境保護行政機構從此在我國誕生。1978年3月5日五屆全國人大一次會議修訂的《中華人民共和國憲法》，第一次對環境保護作了如下規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”這是中國首次將環境保護工作列入國家根本大法，把環境保護確定為國家的一項基本職責，為我國的環境保護和環境資源立法提供了憲法基礎。1979年9月13日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議原則通過了《中華人民共和國環境保護法(試行)》。作為中國第一部環境法律，該法律規定了各地建立環境保護的管理機構和環境影響評價、三同時制度等，確立了經濟建設、社會發展與環境保護協調發展的基本方針。

　　這一時期環境資源立法的特點：(1)隨著環境保護工作制度和原則的制定，明確了環境立法的任務和目的；(2)由于該階段的工業污染問題突出，制度法規的重點是工業“三廢”的防治，自然保護和資源保護的法律較少；(3)法律規定以行政法規為主，加之規定較為零散，約束力不夠，特別在受到“左傾”思想的影響和干擾，在實際生產生活中的作用和效果不夠明顯；(4)1978年修訂的《中華人民共和國憲法》，第一次為我國的環境保護和環境資源立法提供了憲法基礎；(5)1979年原則通過的《中華人民共和國環境保護法(試行)》，標志著中國新時期環境資源立法工作的進入一個新階段。

　　（3）快速發展階段

　　從20世紀80年代開始至今，隨著可持續發展觀、科學發展觀和生態文明建設等環境發展戰略的先后提出，中國環境資源立法得到全面快速地發展。

　　1982年《中華人民共和國憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”與1978年憲法相比，新憲法將環境的對象予以擴大，同時還增加了一些合理開發利用自然資源的條款。在環境污染防治方面，制定了海洋環境保護法（1982年）、水污染防治法（1984年）、大氣污染防治法（1987年）等。在自然資源管理和保護方面，制定了森林法（1984年）、草原法（1985年）、漁業法（1985年）、土地法（1985年）、水法（1988年）和野生動物保護法（1989年）。此外，在國家一些重要的民事、行政和訴訟等基本法律與有關企業的立法中也規定了環境保護的內容。除制定國內環境法外，我國政府還積極參加國際環境保護合作，并參加了一些重要的國際環境保護公約和協定，與周邊國家簽署了一些環境保護的雙邊協定，如《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(1980年)、《保護世界文化和自然遺產公約》(1985年)以及我國和日本簽署的保護候鳥及其棲息環境協議(1981年)等。

　　從1989年開始，中國由社會主義計劃經濟轉向有計劃的商品經濟，并進而迅速、全面地轉向社會主義市場經濟。環境資源立法面臨著既要進一步完善環境與資源保護立法，同時又要修改已不適應新形勢環境保護需要的原有環境資源法律。1989年12月，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國環境保護法》。該法刪去了原試行法中“環境保護機構和職責”、“科學研究和宣傳教育”、“獎勵和懲罰”三章，新設了“環境監督管理”與“法律責任”兩章。在立法目的上采取了二元論，即保護環境資源和促進經濟建設。

　　1992年6月聯合國環境與發展大會，提出并通過了全球的可持續發展戰略，要求“必須發展和執行綜合的、有制裁力的和有效的法律和條例”。1994年3月，國務院批準了《中國21世紀議程—中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，提出實施可持續發展的總體戰略、基本對策和行動方案，要求建立保障可持續發展戰略實施的環境資源法律制度。同時，為加強環境資源立法工作，全國人大于1993年設立了環境保護委員會(后更名為“環境與資源保護委員會”)。從1994年起，全國人民代表大會環境與資源保護委員會的立法工作全面展開，在繼續加快制定新的環境法律、法規的同時，開始對原有的環境法律、法規進行整理、修改和完善。制定和修改了大氣污染防治法(1995年)、固體廢物污染環境防治法(1995年修改)、水污染防治法(1996年修改)、環境噪聲污染防治法(1996年)、水土保持法(1991年)、礦產資源法(1996年修改)、煤炭法(1996年)、漁業法(2000年修改)、海域使用管理法(2001年)、防沙治沙法(2001年)、環境影響評價法(2002年)、清潔生產促進法(2002年)、放射性污染防治法(2003年)。從總體上看，這次立法高潮主要是對原有法律的修改、補充，重點在于加強對環境資源的行政管理，地方環境資源立法有所加強，成為中國環境資源立法的有機組成部分。

　　2003年黨中央科學發展觀的提出，為中國環境資源立法工作注入了新的活力。針對污染物防治、能源利用、發展循環經濟等突出問題，全國人民代表大會常務委員會再次修改了固體廢物污染環境防治法(2004年)、水污染防治法(2008年)，新制定了可再生能源法(2005年)、循環經濟促進法 (2008)。同時，針對氣候變暖等全球性環境問題，加入多項有關環境與發展的國際公約，并繼續積極參與有關可持續發展的國際立法，締結和參加了《保護臭氧層維也納公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》、《核材料實物保護公約》、《南太平洋無核區公約》、《氣候變化框架公約》、《東南亞及太平洋區植物保護協定》等幾十項國際條約、公約、協定。積極參與環境資源保護的國際合作，為中國環境資源立法工作提供有力的輔助作用。

　　當前，圍繞中國特色社會主義法律體系建設和生態文明建設的要求，全國人民代表大會常務委員會積極展開環境資源突出問題的立法和修改完善工作。土地管理法(修改)、礦產資源法(修改)、大氣污染防治法(修改)、森林法(修改)和自然區保護、海島保護相關法律的起草工作，已經列入十一屆全國人民代表大會常務委員會立法規劃。特別是環境保護法的修改，作為十一屆全國人民代表大會常務委員會根據情況安排的立法項目，其研究論證工作已全面展開。

　　這一時期，中國環境資源立法的特點是：(1)環境立法成為中國環境保護工作的重要支柱和保障，成為中國社會主義法律體系中新興的、發展迅速的一個有機組成部分；(2)可持續發展、科學發展觀成為環境立法的指導思想；(3)更多地體現了市場經濟體制的特色，環境立法越來越多地采用經濟手段和市場機制，法律手段的綜合性加強，綜合運用行政管理、宏觀調控和市場經濟機制相結合的辦法，建立更嚴格的環境資源保護、利用和管理制度；(4)環境資源立法的全球性、趨同化更為明顯，地方環境資源立法發展迅速，發揮了較好的作用。