轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是“十二五”各項工作的主線，節(jié)能減排作為一個加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的手段而被賦予了更重要的意義。在轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的背景下，抑制“兩高”行業(yè)增長、實施資源總量控制、推行差異化減排政策，成為“十二五”節(jié)能減排新的政策導(dǎo)向和目標(biāo)要求，呈現(xiàn)出新的變化。

　　變化之一:　為“兩高”行業(yè)發(fā)展設(shè)置天花板

　　“十一五”期間，節(jié)能減排在抑制“兩高”行業(yè)過快發(fā)展中起到了“天花板”的作用。

　　“十二五”期間，減排指標(biāo)增加到4項，“天花板”的作用將更加明顯。

　　我國目前GDP增長過快主要來自重化工業(yè)的拉動，重化工業(yè)單位GDP能耗遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)，對GDP的貢獻(xiàn)率僅為28％，卻消耗了全國56％的能源。

　　盡管中央政府不斷采取措施控制重化工業(yè)的增長速度，但是擋不住地方政府?dāng)U張重化工業(yè)的沖動。2011年1~2月，六大高耗能行業(yè)完成投資2211億元，同比增長10.9％。清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所的研究表明，GDP增速過快，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，意味著重化工業(yè)占工業(yè)產(chǎn)值的比重上升，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)節(jié)能的貢獻(xiàn)率迅速降低，這也意味著排污量的增加。

　　我國高耗能、高排放行業(yè)增長仍然過快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化的格局整體上尚未改變。未來很長一段時間都將是節(jié)能減排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互博弈的過程。“十二五”規(guī)劃綱要中新增了減排指標(biāo)，表明中央更加注重利用節(jié)能減排的倒逼機(jī)制，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　工信部數(shù)據(jù)顯示，今年1~2月，六大高耗能行業(yè)完成投資比同期規(guī)模以上工業(yè)投資增速低13.8個百分點。安信證券的報告認(rèn)為這很大程度上要歸功于節(jié)能減排。

　　中國環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境部主任助理嚴(yán)剛認(rèn)為，“十二五”節(jié)能減排指標(biāo)的設(shè)定充分考慮了資源環(huán)境的壓力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展增速以及能源消費增量。

　　由于節(jié)能減排指標(biāo)的約束性更強(qiáng)，為“兩高”行業(yè)的發(fā)展劃出了一道紅線。

　　北京市環(huán)保部門近日表示，今后5年將制訂更加嚴(yán)格的企業(yè)準(zhǔn)入制度，冶金、建材、化工等高污染高耗能產(chǎn)業(yè)將不能進(jìn)入北京。

　　唐山市2011年計劃淘汰400立方米及以下高爐、30噸及以下轉(zhuǎn)爐和電爐，涉及煉鐵產(chǎn)能405萬噸、煉鋼產(chǎn)能1324萬噸。唐山市工信局局長盛新豐認(rèn)為淘汰落后產(chǎn)能，將為唐山發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整重工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)騰出發(fā)展空間。

　　隨著節(jié)能減排的深入推進(jìn)，其“天花板”作用將越來越大。

　　變化之二:排污總量控制與煤炭消費總量控制并舉

　　據(jù)測算，“十二五”期間，煤炭消費量可能達(dá)到42億噸。而在煤炭消費結(jié)構(gòu)、污染物排放水平與2010年相同的條件下，2015年全國煤炭最大允許消費量，僅為28.6億噸。

　　目前，我國單位GDP煤耗是日本的15倍，是美國的8.7倍；煤電的轉(zhuǎn)化效率為30％左右，低于發(fā)達(dá)國家的40％。這樣的能源利用效率必然導(dǎo)致污染物排放量的大幅度攀升。一方面是環(huán)境容量有限，另一方面是經(jīng)濟(jì)增長必然帶來資源能源消耗的增長和污染物排放量的增加。出路何在？

　　“十二五”期間，節(jié)能減排政策出現(xiàn)的一個新變化就是污染物排放總量控制與煤炭消費總量控制并舉，從源頭入手控制污染增量。通過能源消耗總量控制，一方面可以減少污染物排放量，另一方面可以倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和控制“兩高”產(chǎn)業(yè)。

　　自2012年開始，我國將在“三區(qū)六群”地區(qū)實施區(qū)域煤炭消費總量控制試點，包括京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)，以及遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群。這些試點地區(qū)都是用煤大區(qū)，也是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點地區(qū)。

　　由環(huán)境保護(hù)部等9部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見的通知》提出，政府將嚴(yán)格控制重點區(qū)域內(nèi)燃煤項目建設(shè)。

　　北京已經(jīng)率先提出了煤炭消費總量控制計劃。今后5年，北京要確保降低煤炭消耗量，嚴(yán)格控制新建燃煤設(shè)施，加大清潔能源改造力度，將燃煤總量控制在2000萬噸以下。在燃煤污染控制方面，北京將進(jìn)一步調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)有燃煤設(shè)施基本完成清潔能源改造。

　　上海市近日也提出，到2015年，上海市將把能源消費總量控制在1.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之內(nèi)。實施總量控制后，上海市將明確各個區(qū)縣、各主要用能領(lǐng)域和各重點用能單位“十二五”能耗總量和增量控制目標(biāo)，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展定位和節(jié)能潛力，確定差別化的單位增加值能耗下降幅度和年均能耗總量增長率。