轉變經濟發展方式是“十二五”各項工作的主線，節能減排作為一個加強和改善宏觀調控、促進產業結構調整的手段而被賦予了更重要的意義。在轉方式調結構的背景下，抑制“兩高”行業增長、實施資源總量控制、推行差異化減排政策，成為“十二五”節能減排新的政策導向和目標要求，呈現出新的變化。

　　變化之一:　為“兩高”行業發展設置天花板

　　“十一五”期間，節能減排在抑制“兩高”行業過快發展中起到了“天花板”的作用。

　　“十二五”期間，減排指標增加到4項，“天花板”的作用將更加明顯。

　　我國目前GDP增長過快主要來自重化工業的拉動，重化工業單位GDP能耗遠遠高于其他行業，對GDP的貢獻率僅為28％，卻消耗了全國56％的能源。

　　盡管中央政府不斷采取措施控制重化工業的增長速度，但是擋不住地方政府擴張重化工業的沖動。2011年1~2月，六大高耗能行業完成投資2211億元，同比增長10.9％。清華大學能源環境經濟研究所的研究表明，GDP增速過快，在現有的經濟結構下，意味著重化工業占工業產值的比重上升，導致結構節能的貢獻率迅速降低，這也意味著排污量的增加。

　　我國高耗能、高排放行業增長仍然過快，產業結構重型化的格局整體上尚未改變。未來很長一段時間都將是節能減排與經濟發展相互博弈的過程。“十二五”規劃綱要中新增了減排指標，表明中央更加注重利用節能減排的倒逼機制，推動產業結構調整。

　　工信部數據顯示，今年1~2月，六大高耗能行業完成投資比同期規模以上工業投資增速低13.8個百分點。安信證券的報告認為這很大程度上要歸功于節能減排。

　　中國環境規劃院大氣環境部主任助理嚴剛認為，“十二五”節能減排指標的設定充分考慮了資源環境的壓力、經濟社會發展增速以及能源消費增量。

　　由于節能減排指標的約束性更強，為“兩高”行業的發展劃出了一道紅線。

　　北京市環保部門近日表示，今后5年將制訂更加嚴格的企業準入制度，冶金、建材、化工等高污染高耗能產業將不能進入北京。

　　唐山市2011年計劃淘汰400立方米及以下高爐、30噸及以下轉爐和電爐，涉及煉鐵產能405萬噸、煉鋼產能1324萬噸。唐山市工信局局長盛新豐認為淘汰落后產能，將為唐山發展高新技術產業，調整重工業產業結構騰出發展空間。

　　隨著節能減排的深入推進，其“天花板”作用將越來越大。

　　變化之二:排污總量控制與煤炭消費總量控制并舉

　　據測算，“十二五”期間，煤炭消費量可能達到42億噸。而在煤炭消費結構、污染物排放水平與2010年相同的條件下，2015年全國煤炭最大允許消費量，僅為28.6億噸。

　　目前，我國單位GDP煤耗是日本的15倍，是美國的8.7倍；煤電的轉化效率為30％左右，低于發達國家的40％。這樣的能源利用效率必然導致污染物排放量的大幅度攀升。一方面是環境容量有限，另一方面是經濟增長必然帶來資源能源消耗的增長和污染物排放量的增加。出路何在？

　　“十二五”期間，節能減排政策出現的一個新變化就是污染物排放總量控制與煤炭消費總量控制并舉，從源頭入手控制污染增量。通過能源消耗總量控制，一方面可以減少污染物排放量，另一方面可以倒逼經濟發展方式轉變和控制“兩高”產業。

　　自2012年開始，我國將在“三區六群”地區實施區域煤炭消費總量控制試點，包括京津冀地區、長三角地區、珠三角地區，以及遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群。這些試點地區都是用煤大區，也是大氣污染聯防聯控的重點地區。

　　由環境保護部等9部門聯合發布的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見的通知》提出，政府將嚴格控制重點區域內燃煤項目建設。

　　北京已經率先提出了煤炭消費總量控制計劃。今后5年，北京要確保降低煤炭消耗量，嚴格控制新建燃煤設施，加大清潔能源改造力度，將燃煤總量控制在2000萬噸以下。在燃煤污染控制方面，北京將進一步調整能源結構，對現有燃煤設施基本完成清潔能源改造。

　　上海市近日也提出，到2015年，上海市將把能源消費總量控制在1.4億噸標準煤之內。實施總量控制后，上海市將明確各個區縣、各主要用能領域和各重點用能單位“十二五”能耗總量和增量控制目標，并根據產業結構、發展定位和節能潛力，確定差別化的單位增加值能耗下降幅度和年均能耗總量增長率。