一直頗受外界關注的土壤立法有了新進展。近日，環保部生態司召開土壤修復企業座談會，為土壤環境保護法起草工作征求意見。

環保部生態司相關負責人表示，環保部會同多部門成立了土壤環境保護法規起草工作領導小組、工作組和相應的專家組，已經形成法律草案征求意見稿。下一步將加強土壤立法實地調研，積極完善法律草案，有序推進土壤立法工作。

全國污染土壤占16.1%

繼大氣和水體污染后，土壤污染愈來愈成為突出的環境問題。我國到底有多少被污染的土壤? 2014年4月17日，環保部和國土資源部發布《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤總的點位超標率(土壤超標點位的數量占調查點位總數量的比例)為16.1%。其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

其中糧食主產區土壤污染嚴重。這當中，南方土壤污染重于北方，長三角、珠三角、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大。鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。

中科院南京土壤研究所副研究員宋靜表示，造成我國土壤污染的幾個主要因素依次為：工業源(如廢水、廢渣、廢氣等三廢環境排放)、農業源(如污水灌溉、污泥農用、農藥和化肥等過量施用)、生活源(如垃圾)和自然源(主要是地質構造背景)。

宋靜表示，污染物進入土壤會發生吸附、沉淀、淋溶、微生物降解、轉化等過程，使得土壤對污染物有一定的自凈能力。但若外源污染物的輸入超過了土壤的自凈能力，則污染物就會在土壤中積累。這當中，重金屬不能降解，但其有效性會隨時間而下降，稱為老化過程。此外，有的有機污染物容易降解，但也有很多有機污染物很難降解，半衰期可達幾十年甚至數百年，這類污染物稱為持久性有機污染物。

我國土壤污染類型包括農業耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區土壤污染。專家分析認為，糧食重金屬超標的主要原因有： 一是土壤中鎘等重金屬本底值高。二是礦山開采、金屬冶煉和含重金屬的工業廢水、廢渣排放造成了土壤污染。三是由于土壤酸化。另外，一些水稻品種，本身具有較高鎘的富集特性。

此外，據環保部5月公開的《污染場地修復技術應用指南》(征求意見稿)編制說明透露,全國不同類型的數萬家企業，將在未來幾年內實施搬遷，涉及的污染土地面積十分驚人。

“20世紀90年代以來,我國較發達城市首先出現了大規模的污染企業關閉或搬遷的現象,并日益擴散到中小城市,目前城市中心區的污染企業搬遷已達到高峰期。”編制說明表示,由于城市中心區的企業多數建廠時間早,部分企業當時甚至未裝備環保設施,因而經過多年的生產活動,企業關閉或搬遷后遺留的場地在再開發利用時存在較大的環境健康風險。

治理資金缺口巨大

第二次全國土地調查結果顯示，我國已有333.33萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。目前，我國約有1600萬公頃農業耕地遭受農藥污染，污水灌溉耕地216.7萬公頃。耕地土壤污染修復所需資金數額巨大，僅對受重金屬污染的農業耕地而言，即使采取土壤修復成本最低的植物修復法，每公頃的修復成本也將達到30萬元，耕地修復所需資金總額將高達6萬億元。

城市棕色地塊至少有30萬塊，治理棕色地塊所需資金數額巨大，可能達到幾十萬億元。此外，目前我國廢棄礦山的復墾率僅達10%，需要土壤修復的廢棄礦山面積約150多萬公頃。

依據最保守的測算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。根據《全國土壤環境保護“十二五”規劃》，“十二五”期間用于全國污染土壤修復的中央財政資金為300億元，支持范圍包括受耕地污染、城市棕色地塊及工礦區污染場地。300億元對于我國治理土壤污染所需的將近幾十萬億資金來說只是杯水車薪，我國土壤修復存在巨大資金缺口。

而資金缺口一般都由政府“買單”。“污染者付費”原則是土壤修復應遵循的基本準則。對于我國在城鎮化進程中造成的大量棕色地塊修復問題，2012年，環保部、工業和信息化部、國土資源部、住建部聯合出臺了《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》，規定未經治理修復或者治理修復不符合相關標準的，不得用于居民住宅、學校、幼兒園、醫院、養老場所等項目開發。被污染場地未經治理修復的，禁止再次進行開發利用，禁止開工建設與治理修復無關的任何項目。

基于土壤污染責任人的特殊性和土壤污染自身長期性和潛伏性的特點，污染者付費原則在進行土壤修復時會出現部分失靈。政府性資金則成為了土壤修復問題的必要補充。

首先，2012年前的土地交易，均未明確土壤污染修復所需費用應由污染企業承擔或是其土地價值的一部分。對于城市遺留的這部分棕色地塊而言，歷史上的先前土地所有企業早已關閉或改制，無法運用“污染者付費”原則追討修復資金。這時就需要政府出資介入土壤修復工作。

其次，我國現在仍然缺乏對土壤污染賠償的問責機制，沒有相關法律對土壤污染賠償做出具體規定。如北京市宋家莊地鐵土壤污染導致工人中毒事件，土壤污染所造成的人員傷害和土壤修復成本由北京市政府承擔。

最后，土壤修復所需資金巨大，很多污染責任企業不具有足夠的資金能力來支付土壤修復費用。即使企業破產，也無法支付土壤修復費用，這就無法保證土壤修復的及時性。土壤修復工作會因資金欠缺而停止，這時需要政府性資金的介入來完成土壤修復和污染危害賠償工作。

防治法規亟須建立

中國環境修復產業聯盟秘書長高勝達也指出，應從企業生產階段就開始控制土壤和地下水污染，建立完善監測、調查和考核制度，推動清潔生產，預先防治污染。土壤污染帶來的健康風險是長期的，我國目前并未對土壤污染建立監測機制，而生產和再開發過程中已出現各類環境事件。

高勝達認為，目前我國缺乏強制性的法律規定責任方需為污染土地調查修復，而我國各地因環保部門工作力度不同也存在控制程度差異，北京、重慶、上海、江蘇、浙江、武漢等省市相對要求嚴格，管理到位。但也有其他不少地方重視不夠，存在著污染土地未做調查和修復就進行開發的情況。

中華環保聯合會志愿律師張雪莉表示，我國關于土壤污染和防治的法律法規，關于控制和消除土壤污染的來源和控制和消除工業“三廢”排放的主要法律有《農田灌溉水質標準》《水污染防治法》。

同時我國環境保護法在提出“防治土壤污染”、“推廣植物病蟲害的綜合防治”，規定要“合理使用化肥、農藥”。這是環境保護基本法中原則的規定。較為具體的規定見于國家頒發的許多單行法規之中。這些法規有《關于嚴防農藥中毒的聯合通知》《有機磷劇毒農藥安全使用規程》《劇毒農藥安全使用注意事項》《農藥安全使用規定》《農藥登記規定》《農藥安全使用標準(試行)》等。

但我國沒有形成有效的土壤污染綜合防治體系,包括法律法規與管理體系、風險評估標準體系、監測監控體系、土壤修復技術體系等。

編制說明稱,我國工業場地污染的管理、風險評估及修復方面的工作才剛剛起步,對于修復過程中的技術選擇尚缺少規范和指導文件,選用不適當的修復技術不僅達不到修復目標,更有可能造成二次污染,對人體健康和生態環境產生更大的危害。

高勝達表示，目前，場地環境質量調查評估和修復存在于搬遷和再開發，但這并不能解決“今天的生產場地成為明天的污染場地”的問題。據此,環保部認為,目前我國亟須建立一套適合我國國情的土壤污染防治法規及標準體系。

環保部生態司有關負責人表示，此次環保部牽頭的土壤立法進展順利，希望能早日出臺，畢竟土壤污染防治“越早越好”。