2013年12月底，國家低碳省區和低碳城市試點工作現場交流會召開，此時距離國家發改委公布首批國家低碳試點城市，已有整整三年時間。

國家發改委副主任解振華在會上稱，低碳試點省區和低碳城市試點在控制溫室氣體方面效果明顯，初步探索出了一批低碳發展的模式。

但低碳試點城市的負責官員們似乎沒這么樂觀，“沒啥亮點，真沒啥亮點。”一位低碳試點城市發改委人士如此回顧過去三年。

試點無亮點

“沒啥亮點，大同小異，做好節能、綠色發展、環境保護，基本上就是這些，大家都說自己做得挺好的，沒人去管你什么依據和指標，自己寫自己當然說好。”一位參與了上述討論會的發改委人士表示。

2009年11月，國務院提出我國2020年控制溫室氣體排放行動目標：到2020年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。

為了實現這一目標，國家發改委于2010年提出開展低碳省區和低碳城市試點，并確定首先在廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市開展試點工作。

經過梳理發現，首批13個試點省市的GDP增速均高于國家平均水平，其中陜西、天津、重慶、云南2012年GDP增速位列國內前五位。

各省市單位GDP能耗普遍呈逐年下降趨勢，超過一半的試點單位GDP能耗超過當年全國平均水平，像陜西、云南、遼寧、保定等高能耗產業聚集的地區，單位GDP能耗仍舊保持在較高水平上。

從各地編制的低碳發展規劃來看，方式也比較趨同，主要是從產業結構升級、能源結構調整、綠色建筑、交通、生態等方面著手展開；實施范圍大都是在試點省市內繼續劃分更小的試點市、試點園區等。

遼寧省發改委人士認為，盡管目前遼寧省的單位GDP能耗遠高于國家平均水平，但是并不能說明成效不好。“當年選擇遼寧做試點，就是因為能耗高，但能耗高不是通過試點解決，而是通過試點摸索出一條發展的路子。”該人士說，他認為，對于遼寧來說，解決問題的根本還是產業結構調整。

“在二產和三產上下功夫，二產怎么優化，三產怎么加快發展。此外，在能源結構方面，遼寧目前也有核電站，雖然起到作用不大，但畢竟還是在發展。”他說，“雖然做低碳試點實施方案是以五年為期限，但并不意味著五年結束，這是一個長遠的過程。至少在目前的五年內，仍然是做一些基礎性的工作，目標是讓領導和群眾提高認識，建立各項規章制度，以及收集基礎數據。”

陜西省發改委人士則表示：“當然成功，有啥不成功，我們內部也有同志這樣認為，力度不大，但我認為現在是個試點，這是一個自然發展的過程。”他稱，陜西是一個能源化工大省，其產業發展必然依托資源優勢，把能源化工這塊兒自愿放棄是不可能的，只能在此基礎之上，通過淘汰落后產能、精細化、規模化等手段來進行產業結構升級。陜西現在也在發展新能源、水電、光伏，總體朝著減煤的方向發展，一種能源結構的轉變沒有三十年是達不到的。

南昌發改委人士告指出，如果非要找到亮點，南昌的亮點是傳統產業低碳化和低碳產業支柱化。但是他坦言，目前階段主要是在可視的、惠民的方面努力，主要通過調整城市結構，還有發展低碳建筑、公共交通、示范性的光伏發電站、節能路燈等這些市民看得見的項目。但要真正實現低碳，產業結構調整是關鍵。

廣東省發改委人士則認為，試點就是一個名號，有這試點，沒這試點，其實也沒啥區別，各部門過去怎么做，還會怎么做。“如果非說亮點，也就是一個碳交易，可碳交易剛開始，還說不出啥東西來。”他說。

總量無控制

不管怎樣，逐年下降的單位GDP能耗成為從全國到地方宣傳低碳發展取得成效的最“有力的”的證據。但單位GDP能耗下降的同時，大氣污染等環境問題并未得到本質好轉，也是一個不爭的事實。

國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心主任李俊峰表示：“環境指標、節能指標都完成了，但是環境質量下降，這體現出了我國能源消費結構失控。”也就是說，如果不進行能源消費總量的控制，調結構僅僅是一個空洞的目標。

對于這一觀點，本報在采訪各低碳試點發改委時，幾乎都表示贊同。但是目前，能源消費總量并沒有作為評價低碳發展的一項標準。甚至只有少數省市把全社會能源消耗總量和規模以上工業企業能耗進行披露。

經梳理發現，第一批的13個試點中廣東、陜西、遼寧、重慶(其他地區數據沒有公開)的能源消耗總量的增長速度高于國家平均水平。

陜西省統計局數據顯示，陜西省2012年能源消耗總量1.06億噸標準煤，較上年同期增8.9%；2011年消耗9800萬噸標準煤，同比增長9.9%；而從全國的增速來看，2012和2011年分別為3.9%和7%。

“不高呀，這還算高，不算高！”陜西省發改委人士表示，“我們現在單位GDP能耗下降水平在全國是比較好的。”

如果2014年國家層面開始能源消費總量的控制，那么各省都將面臨巨大的壓力，該人士透露，陜西省目前專設了能源總量控制辦公室，且從2014年開始，將與各地市簽訂協議。但他也說，這將是一個不斷談判的過程，“經濟好了，需求旺盛了，企業馬上就要加班加點生產贏得效益，這種情況下既要控制消費量，又要保證生產速度，肯定有難度。這是一個動態的控制過程。”

另外一個高耗能重工業為代表的試點遼寧省也表示，這是國家層面的事，不是地方能夠做到的。國家不出臺相關政策，沒有一個地方愿意被限制總量，這意味著限制發展。遼寧作為老工業基地，很多產業都是粗放型的高耗能產業，歷史包袱很重，目前還面臨老工業基地振興，一方面要考慮發展，另一方面要考慮環境。

“現在南昌做低碳發展，一直沒講能耗總量的下降，對于南昌這種處于快速工業化進程中的城市來說不合適。”南昌發改委人士也說。

2012年，全國能源消耗總量突破36.2億噸標準煤。李俊峰表示，2000年我國在做2020年能源發展規劃綱要時，提出的目標是，到2020年能源消耗總量控制在24億噸標準煤。但是在2010年，已經突破30億噸，大大突破了24億噸這一數字。

“因此許多人攻擊這個規劃，說它不科學。我是反對這個觀點的。”李俊峰說，當年24噸的數字是怎么出來的？上世紀80年代，鄧小平提出的國民經濟發展目標是從1980年到2000年，GDP翻兩番，初步解決溫飽問題。實際上，到2000年我們的GDP比1985年翻兩番；并且能源消費只翻一番，從80年代的6億噸標準煤，到2000年12億噸標準煤。在此基礎之上，我們希望2000年到2020年，同樣實現GDP再翻兩番，同時能源消費翻一番。也就是從2000年的12億噸標準煤，到2020年是24億噸。他認為，隨著工業基礎、思想觀念、技術裝備、教育水平、體制機制等進步，我們有充分的理由比20年前做得更好。

但是，上述廣東發改委人士也提出質疑，控制能源消耗總量是否可行，“今天一車煤從山西拉到河北，明天又有一車煤從河北拉到山西，怎么算總量？這是沒辦法操作的，最后可能又變成一種形式主義，給你下了任務，但是一旦有項目申報，還是能滿足你，批準你。”他說。

衡量無標準

無標準、無資金、無獎懲、無實權也使得低碳試點更像是一面插不到地上的旗子。

實際上，自第一批試點省市公布至今，國家層面并沒有專門就試點省市出臺節能減耗的指標，而是統一參照國家下達的“十二五”各地區節能減排目標。這一目標規定了到2015年的單位GDP能耗以及二氧化碳排放強度。在這五年之中，具體到每一年，則是各地方政府編制在“十二五”國民經濟發展整體目標之中。也就是說，做得好還是不好，至少從國家層面，并無統一的參照標準。

在第一批的13個試點省市中，廣東省經濟發展水平最高，單位GDP能耗也低于同期的全國平均水平，更重要的是該省在2012年出現了工業能耗降低的趨勢。即便如此，該省發改委人士也表示，即便是有數字上的下降，但這樣的結果還很難說明是具體哪一項措施產生的。“這很難量化，比如說我們工業上搞了幾項節能技術推廣，就導致了單位GDP能耗下降幾個百分點？只能定性表述，做了什么，指標下降了多少。”該人士表示。

與此同時，盡管國家試點一批批地推出，但更多真金白銀的支持，還沒有落到實處。

南昌發改委人士表示，低碳產業支柱化是南昌市低碳試點的特點之一，但是因為缺乏相關政策和資金的支持，低碳產品在市場上競爭力不足。而且，涉及到低碳建筑改造，城市的生態規劃等，都需要大量的成本投入。

再有，并無一個實權單位來推進和落實，也成為低碳試點太空、太泛的一大原因。

“設立一個低碳試點領導小組，市長牽頭，各部門都參加，辦公室放在發改委，涉及到相關事情，召集各部門協商，達不成一致的問題就上報市長，再開會研究。”上述人士說。

遼寧的具體做法是通過給省直相關部門分配指標，具體的實施措施也由各部門制定，最終的方案上報省發改委，并下達各市，各市再進行綜合匯總，最終上報給省發改委。

但是在具體推進中，困難重重。遼寧上述發改委人士舉例說，遼寧省為了推進低碳試點將鞍山市作為一個試點市，鞍鋼作為該市最大的排放源，但因為鞍鋼隸屬央企不歸地方管，很多事情很難協調。

他還表示，最終能否完成指標，目前并沒有獎懲。“我們不想輕易去采取這種方式，因為發展是有個過程的，現在的進展就是，大家在認識上提高了，一些東西也變成行動了。”

陜西省發改委也承認，省試點更加偏重于面上的引導，具體手段上，相比試點城市要差一些。“省和市的區域范圍不一樣，經濟結構不一樣。試點城市主要是主城區，但省就不一樣，大部分地區都是農村，這是一方面。”陜西省發改委人士回應。

他把陜西省和同樣是作為國家低碳試點的西安市作比較說，西安市可以搞低碳交通，是交通部的低碳交通試點，可以把污染企業搬遷，還可以對建筑工地揚塵進行處罰。但當把這些實際層面的行動放到一個省試點工作上來做，就無處著力。盡管每年都有規劃，有任務，但執行手段要差一些。

目前能做的就是把節能和減排指標分配到地市，進行目標責任制考核。考核不達標，則進行相應的處罰。所謂處罰，主要是“扣分，市政府臉上不好看。”他說。

廣東省發改委人士說，低碳是一個很綜合的東西，包括了產業、能源、生態保護、建筑、交通等多個領域。大家把各種工作匯在一起，就叫做低碳了，基本就是這樣一個操作。在他看來，低碳試點目前更多是一個標簽，“更多的是宣揚政府對這件事情的重視，體現的是一種態度，具體內容太空、太泛，只能說它好，它怎么好，有多好，沒辦法說得清楚。”