新一輪大氣污染治理的國家行動依然未聽到發令槍響。

2013年7月20日，在生態文明貴陽國際論壇上，環保部部長周生賢表示，《大氣污染防治行動計劃（2013-2017）》（以下簡稱《計劃》）將于7月底8月初公布。

《計劃》號稱“史上最嚴”，將帶來1.7萬億元的國家投資，被視為新一屆政府治霾攻堅的關鍵一戰，這將決定5年后，中國是否治霾成功。

從5月開始，整個業界都在翹首等待。李克強總理、周生賢部長均在不同場合預熱，但《計劃》里涉及的各省具體指標，依然難見真容。

各地政府也在焦灼等待。據者了解，多地已“荷槍實彈”，備好地方規劃，只待國家一聲發令槍響。

然而，縱是《計劃》和地方規劃目標得以實現，到2017年，北京市的PM2.5年均濃度將只是接近現在的上海，仍不如現在的廣州。2020年，山東威海達標后的PM2.5年均濃度也還是美國“重災區”洛杉磯的兩倍多。這還是“特別特別困難”的目標，得“經過特別的努力，才能達到”，環保系統官員和專家均表示。

國家快馬加鞭，地方荷槍實彈

據接近環保部的人士透露，《計劃》基本敲定，只是在“走程序”，預計8月中旬后期將會公布。從中央到地方，此前出臺過不少大氣污染治理的規劃、辦法等，然而，此次《計劃》重視程度之高、涉及的部門之多前所未有。

在山東省環保廳污防處處長肖紅看來，2013年3月29日是國家行動的起點。這一日，環保部緊急召開會議，部署編制計劃。

這是一次由一名副總理牽頭的編制工作，各地環保部門都感到史無前例的緊張氣氛。

4月底，僅有五名工作人員的山東省環保廳污防處奉命抽調兩人赴京封閉開會一周。天津市環保局大氣處副處長楊勇也已多次進京開會，“各個省態度都一樣，急。”尤其是河北省——上半年，全國空氣質量倒數前十中，河北城市占了七席。而京津冀、長三角和珠三角也僅有兩個城市PM2.5年均值達標。

河北省領導多次進京商討治理目標。但不到計劃發布，最終的數字各地都不能完全確定。即使在環保部，數字也只有參編者清楚。

《計劃》被披上一層神秘面紗。“沒有任何消息，我也想找人問問呢。”7月26日，環保部機動車排污監控中心主任湯大鋼對記者說。

《計劃》頒布之后，各地將會配套地方措施。事實上，各地早已荷槍實彈。

2013年初，山東省環保廳就向省政府提出編制規劃的要求，31個部門參與，包括人力資源和社會保障廳、團委、婦聯。“人社廳開了一個霧霾高級研討班。”肖紅希望人社廳能為環保廳增加一些編制。山東省婦聯也專門制作了宣傳實施方案，考慮“婦女怎么參與到大氣治理中來”。

在山東省德州市環保局污防科科長張培勇的印象中，4月份后，山東規劃就向地市征求了四次意見，以往的規劃往往只需一次。一名省政府官員對肖紅說，沒有弄過這么厚的規劃，兩百多頁。

“我認為這是中國夢的一個小夢。”8月2日，山東省環保廳廳長張波說。

治理思路戰略轉變，達標要求加碼數倍

另一個被肖紅牢記的日子是6月14日。她翻開手機記事本，上面是李克強總理的“氣十條”。這一日，李克強部署了大氣污染防治十條措施，業內奉之為“氣十條”。

“氣十條”像是《計劃》發令槍響前喊的“預備”。據參與制定的清華大學環境科學與工程系教授賀克斌透露，“‘氣十條’是《計劃》的基本構架，每一條具體到什么區域、什么程度，《計劃》中會務實。”

據環保部環境規劃院副院長王金南分析，這場關鍵一戰的治理思路已做戰略性轉變：

——由總量控制向質量改善。“十一五”期間的要求是削減二氧化硫總量，而《計劃》則是直接提污染物濃度目標。如同減肥，以前要求五年內減10斤，現在是5年后體重要控制在100斤。

——由單一污染物、污染源控制向多污染物、污染源協同控制、綜合防控。

——由屬地管理向區域聯防聯控。最典型如京津冀、長三角、珠三角。這也是久被業界期待，但遲遲未見詳文的措施。

實際上，這些戰略性轉變在2012年頒布的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》（以下簡稱“十二五”規劃）即已顯現，為何幾個月后又加入一劑猛藥？

“國家高層認為之前設定的大氣治理任務比較保守。”中國環境科學研究院副院長柴發合此前接受媒體采訪時稱。他向南方周末記者表示，《計劃》是“十二五”規劃的“升級版”。

PM2.5是最難攻下的堡壘，但要求更嚴格。

“十二五”規劃中，除北京外的京津冀及周邊地區2015年PM2.5年均濃度的下降目標，也都只在7%以下（以2010年為基準）。而多處可靠消息透露，《計劃》要求京津冀2017年這項指標要比2013年下降25%，比“十二五”規劃翻了三倍多。

此外，《計劃》為PM2.5的考核上了多保險。此前因大多數地區2010年尚未監測PM2.5，只能根據PM10折算。這已被質疑是數字游戲。而《計劃》以2013年為參照年份——全國74個城市已在監測和發布PM2.5數據。同時，賀克斌透露，除了下降濃度，達標天數、削減的絕對值等指標都要滿足。多項約束就如同水桶的短板原理——必須滿足最嚴格的那一項指標。

山東“自斷后路”

山東目標更雄心勃勃：到2020年，全省空氣質量要比2010年改善50%左右。

“這是山東自己決定的。”張波介紹說。同時，山東17座城市各定目標，梯隊升級。2013年6月空氣質量排名第一的威海到2020年需要空氣質量達標，倒數第一的德州則需要接近現在的威海水平。

“我們提出這個目標，基本上不給自己留后路。按照發達國家的經驗，大氣基本達標起碼要到2030年。”張波說。

山東先天和后天條件都不占優勢——二氧化硫排放位列全國第一，煤炭消費量占全國近1/10、全世界1/20，濟南更是全國空氣質量十大差等生之一。

各市也曾表示過困難。“現在確是經濟低迷的時期。”但張波認為這些抱怨擺不上臺面，“我們用一句話就統一了大家的思想，要不要把環境質量撇開去實現小康社會呢？哪一個市也不愿意搞一個‘瘸腿’的小康社會。”山東省委、省政府要求，2020年該省要達到小康社會水平。

張波覺得并不奢侈。“即使是改善50%左右，我們只能實現八成達標，而我國（空氣質量）的二級標準，僅僅比印度好一點。”

最核心的是，張波認為大氣污染治理并不是就環保論環保，而是“通過它來倒逼能源和產能結構的問題”。

“能源結構調整是每個地方政府想做的事。”肖紅說。而環保產業被視為優化經濟升級換代的工具。8月13日，國務院剛剛印發《關于加快發展節能環保產業的意見》，3年后，節能環保產業總產值要達到4.5萬億元。

山東預測，未來八年，山東的環保產業投資將接近1萬億元，成為全國最大的環保市場。

削煤靠外援，轉產靠倒逼

能源和產業結構調整，是大氣污染治理的兩塊“硬骨頭”，也是關鍵所在。

煤炭削減量成為《計劃》能源結構調整中最矚目的指標。

作為能耗大省，山東的目標甚為悲壯：2015年實現“不增反降”，2017年則要削減2000萬噸，此前的“十二五”能源規劃是要求山東的煤炭增加量控制在8200萬噸。

如此一反一正就要削減1億噸煤炭，相當于山東省煤炭年消耗量的1/4。

尋找替代能源成為最易見效的辦法。“外電入魯”——山西和內蒙古的電力送達后，山東可削減4000萬噸煤。

“如果沒有外電入魯，削減起來非常困難。”肖紅說。天津市環保局大氣處副處長楊勇也認為這是難度最大的一項，天津的方法首要依靠煤改氣，“天津不產天然氣，沒有人給我們天然氣，就最難完成”。

產業結構調整的措施更為復雜。

傳統辦法是淘汰小規模的企業。但張波認為這不合情理甚至不合法。“我（指小規模企業）完全符合要求，憑什么僅僅因為規模小而把我淘汰？”如果過于強調規模，投資方就不得已擴大投資，反而造成產能過剩。

所以，山東規劃中第一條措施是“實施區域性大氣污染物排放標準”。這也是“氣十條”提及的“用法律、標準‘倒逼’產業轉型升級”。

山東省的區域性標準尚屬全國首例。“非常有特色，全國沒有人這么治理。”柴發合贊許道。

區域標準就是將全省劃分為核心、重點和一般控制區，核心區內排放要求最為嚴格。由此，企業一視同仁。

大氣區域標準給企業預留了抉擇的時間，在8年內分4個階段逐步加嚴。企業有兩條路可走：投巨資升級換代或是搬遷到標準更松的區域，遠離人群。

配合區域標準，山東省還制定了嚴格的火電、鋼鐵等行業標準。作為地市一級，張培勇甚至認為2013年5月24日是山東省大氣污染治理的轉折點，因為這一日幾項地方標準正式頒布。

簽軍令狀難擋造假，多管齊下難料收獲

“目標很宏偉，是否能做到？”山東規劃公開征求意見時，環保組織綠行齊魯負責人郭永啟就提了25條建議，大部分都是“如何達到，如何評估，如何監管”，他也只給山東規劃打了70分。

山東環保廳共收到了309條意見，但很多措施都不在環保部門的管轄范圍。“難就難在這兒。”楊勇說，“環保局是管不好的，各個部門都要上手，百姓也得參與。”

按照“氣十條”，國家將會“構建對各省份的大氣環境整治目標責任考核體系”。肖紅表示，山東規劃的目標將會分解到地方政府，并簽訂目標責任書。目前還在編制之中，據張培勇介紹，相關內容以前已有，包括“完不成環保指標的，不納入先進評選；納入提拔范圍的干部不提拔”等。

　　不過，山東此前治理指標都達要求，這把“利劍”從未出鞘。而業界另一個擔憂是，“簽責任書，最后的壓力會不會傳遞到檢測部門頭上？”一名地方監測人員擔心地方完不成目標后，會在監測數據上逼迫環保部門造假。

重壓就落到基層頭上。張培勇最近在研讀北京市PM2.5的來源分析，他認為控制燃煤量、執行區域標準不難，令他擔憂的是，這些措施只能控制火電廠等點源污染，最多只能改善30%的空氣質量。最難實現的則是揚塵治理，“十多年來沒有技術發展，就是灑灑水、安個擋墻”。

他更擔心目標責任書之外的內容，例如機動車的增長。按照德州當下機動車的年增長率，三四年后，數量就會翻番，淘汰黃標車帶來的效果很快就被掩蓋。

這已非隱憂。2013年5、6月，德州市PM2.5滑到山東倒數第一，就是市區橋梁改造，造成擁堵，機動車排放和揚塵增加了。

多位業內人士對“外電入魯”是否會加重山西大氣污染也表示擔憂。張波說：“西部可以淘汰小電廠，騰出空間來上大電廠，上大壓小，排放是減量，不是增量。”截至發稿，山西環保廳并沒有回復南方周末記者。

更吸引外界關注的應該是國家《計劃》中的1.7萬億元，不過，據接近環保部的人士透露，《計劃》文本中并沒有細化中央和地方的資金配比。同樣，山東省規劃項目總投資約9000億元，在規劃中也沒有細化。

這筆錢誰來出？“政府的投入會大幅增加，但我估計占不到10%。”張波認為政府的作用不在于出錢，而在于規制和監管，“誰污染誰治理，壓力應該壓在污染企業身上，用公共財政的錢去給企業治污，反倒不公平。”即使對于天津這樣的直轄市，資金也是困擾。

“有的部門是帶著錢做規劃，環保部門是帶著政治任務做規劃，給不給錢都得干。”一位地方環保局人士苦笑說，“措施可以完成，但是目標不一定能夠達到。”

盡管參與編制的專家強調了確定目標的可靠性和嚴肅性，但所有的措施都執行后，是否能夠達到預定目標？“我們局長也問過這個問題。”另一位地方環保局人士說。