新一輪大氣污染治理的國家行動依然未聽到發(fā)令槍響。

2013年7月20日，在生態(tài)文明貴陽國際論壇上，環(huán)保部部長周生賢表示，《大氣污染防治行動計劃（2013-2017）》（以下簡稱《計劃》）將于7月底8月初公布。

《計劃》號稱“史上最嚴”，將帶來1.7萬億元的國家投資，被視為新一屆政府治霾攻堅的關(guān)鍵一戰(zhàn)，這將決定5年后，中國是否治霾成功。

從5月開始，整個業(yè)界都在翹首等待。李克強總理、周生賢部長均在不同場合預熱，但《計劃》里涉及的各省具體指標，依然難見真容。

各地政府也在焦灼等待。據(jù)者了解，多地已“荷槍實彈”，備好地方規(guī)劃，只待國家一聲發(fā)令槍響。

然而，縱是《計劃》和地方規(guī)劃目標得以實現(xiàn)，到2017年，北京市的PM2.5年均濃度將只是接近現(xiàn)在的上海，仍不如現(xiàn)在的廣州。2020年，山東威海達標后的PM2.5年均濃度也還是美國“重災區(qū)”洛杉磯的兩倍多。這還是“特別特別困難”的目標，得“經(jīng)過特別的努力，才能達到”，環(huán)保系統(tǒng)官員和專家均表示。

國家快馬加鞭，地方荷槍實彈

據(jù)接近環(huán)保部的人士透露，《計劃》基本敲定，只是在“走程序”，預計8月中旬后期將會公布。從中央到地方，此前出臺過不少大氣污染治理的規(guī)劃、辦法等，然而，此次《計劃》重視程度之高、涉及的部門之多前所未有。

在山東省環(huán)保廳污防處處長肖紅看來，2013年3月29日是國家行動的起點。這一日，環(huán)保部緊急召開會議，部署編制計劃。

這是一次由一名副總理牽頭的編制工作，各地環(huán)保部門都感到史無前例的緊張氣氛。

4月底，僅有五名工作人員的山東省環(huán)保廳污防處奉命抽調(diào)兩人赴京封閉開會一周。天津市環(huán)保局大氣處副處長楊勇也已多次進京開會，“各個省態(tài)度都一樣，急。”尤其是河北省——上半年，全國空氣質(zhì)量倒數(shù)前十中，河北城市占了七席。而京津冀、長三角和珠三角也僅有兩個城市PM2.5年均值達標。

河北省領(lǐng)導多次進京商討治理目標。但不到計劃發(fā)布，最終的數(shù)字各地都不能完全確定。即使在環(huán)保部，數(shù)字也只有參編者清楚。

《計劃》被披上一層神秘面紗。“沒有任何消息，我也想找人問問呢。”7月26日，環(huán)保部機動車排污監(jiān)控中心主任湯大鋼對記者說。

《計劃》頒布之后，各地將會配套地方措施。事實上，各地早已荷槍實彈。

2013年初，山東省環(huán)保廳就向省政府提出編制規(guī)劃的要求，31個部門參與，包括人力資源和社會保障廳、團委、婦聯(lián)。“人社廳開了一個霧霾高級研討班。”肖紅希望人社廳能為環(huán)保廳增加一些編制。山東省婦聯(lián)也專門制作了宣傳實施方案，考慮“婦女怎么參與到大氣治理中來”。

在山東省德州市環(huán)保局污防科科長張培勇的印象中，4月份后，山東規(guī)劃就向地市征求了四次意見，以往的規(guī)劃往往只需一次。一名省政府官員對肖紅說，沒有弄過這么厚的規(guī)劃，兩百多頁。

“我認為這是中國夢的一個小夢。”8月2日，山東省環(huán)保廳廳長張波說。

治理思路戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，達標要求加碼數(shù)倍

另一個被肖紅牢記的日子是6月14日。她翻開手機記事本，上面是李克強總理的“氣十條”。這一日，李克強部署了大氣污染防治十條措施，業(yè)內(nèi)奉之為“氣十條”。

“氣十條”像是《計劃》發(fā)令槍響前喊的“預備”。據(jù)參與制定的清華大學環(huán)境科學與工程系教授賀克斌透露，“‘氣十條’是《計劃》的基本構(gòu)架，每一條具體到什么區(qū)域、什么程度，《計劃》中會務實。”

據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南分析，這場關(guān)鍵一戰(zhàn)的治理思路已做戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變：

——由總量控制向質(zhì)量改善。“十一五”期間的要求是削減二氧化硫總量，而《計劃》則是直接提污染物濃度目標。如同減肥，以前要求五年內(nèi)減10斤，現(xiàn)在是5年后體重要控制在100斤。

——由單一污染物、污染源控制向多污染物、污染源協(xié)同控制、綜合防控。

——由屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。最典型如京津冀、長三角、珠三角。這也是久被業(yè)界期待，但遲遲未見詳文的措施。

實際上，這些戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變在2012年頒布的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱“十二五”規(guī)劃）即已顯現(xiàn)，為何幾個月后又加入一劑猛藥？

“國家高層認為之前設定的大氣治理任務比較保守。”中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合此前接受媒體采訪時稱。他向南方周末記者表示，《計劃》是“十二五”規(guī)劃的“升級版”。

PM2.5是最難攻下的堡壘，但要求更嚴格。

“十二五”規(guī)劃中，除北京外的京津冀及周邊地區(qū)2015年P(guān)M2.5年均濃度的下降目標，也都只在7%以下（以2010年為基準）。而多處可靠消息透露，《計劃》要求京津冀2017年這項指標要比2013年下降25%，比“十二五”規(guī)劃翻了三倍多。

此外，《計劃》為PM2.5的考核上了多保險。此前因大多數(shù)地區(qū)2010年尚未監(jiān)測PM2.5，只能根據(jù)PM10折算。這已被質(zhì)疑是數(shù)字游戲。而《計劃》以2013年為參照年份——全國74個城市已在監(jiān)測和發(fā)布PM2.5數(shù)據(jù)。同時，賀克斌透露，除了下降濃度，達標天數(shù)、削減的絕對值等指標都要滿足。多項約束就如同水桶的短板原理——必須滿足最嚴格的那一項指標。

山東“自斷后路”

山東目標更雄心勃勃：到2020年，全省空氣質(zhì)量要比2010年改善50%左右。

“這是山東自己決定的。”張波介紹說。同時，山東17座城市各定目標，梯隊升級。2013年6月空氣質(zhì)量排名第一的威海到2020年需要空氣質(zhì)量達標，倒數(shù)第一的德州則需要接近現(xiàn)在的威海水平。

“我們提出這個目標，基本上不給自己留后路。按照發(fā)達國家的經(jīng)驗，大氣基本達標起碼要到2030年。”張波說。

山東先天和后天條件都不占優(yōu)勢——二氧化硫排放位列全國第一，煤炭消費量占全國近1/10、全世界1/20，濟南更是全國空氣質(zhì)量十大差等生之一。

各市也曾表示過困難。“現(xiàn)在確是經(jīng)濟低迷的時期。”但張波認為這些抱怨擺不上臺面，“我們用一句話就統(tǒng)一了大家的思想，要不要把環(huán)境質(zhì)量撇開去實現(xiàn)小康社會呢？哪一個市也不愿意搞一個‘瘸腿’的小康社會。”山東省委、省政府要求，2020年該省要達到小康社會水平。

張波覺得并不奢侈。“即使是改善50%左右，我們只能實現(xiàn)八成達標，而我國（空氣質(zhì)量）的二級標準，僅僅比印度好一點。”

最核心的是，張波認為大氣污染治理并不是就環(huán)保論環(huán)保，而是“通過它來倒逼能源和產(chǎn)能結(jié)構(gòu)的問題”。

“能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是每個地方政府想做的事。”肖紅說。而環(huán)保產(chǎn)業(yè)被視為優(yōu)化經(jīng)濟升級換代的工具。8月13日，國務院剛剛印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》，3年后，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值要達到4.5萬億元。

山東預測，未來八年，山東的環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資將接近1萬億元，成為全國最大的環(huán)保市場。

削煤靠外援，轉(zhuǎn)產(chǎn)靠倒逼

能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是大氣污染治理的兩塊“硬骨頭”，也是關(guān)鍵所在。

煤炭削減量成為《計劃》能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中最矚目的指標。

作為能耗大省，山東的目標甚為悲壯：2015年實現(xiàn)“不增反降”，2017年則要削減2000萬噸，此前的“十二五”能源規(guī)劃是要求山東的煤炭增加量控制在8200萬噸。

如此一反一正就要削減1億噸煤炭，相當于山東省煤炭年消耗量的1/4。

尋找替代能源成為最易見效的辦法。“外電入魯”——山西和內(nèi)蒙古的電力送達后，山東可削減4000萬噸煤。

“如果沒有外電入魯，削減起來非常困難。”肖紅說。天津市環(huán)保局大氣處副處長楊勇也認為這是難度最大的一項，天津的方法首要依靠煤改氣，“天津不產(chǎn)天然氣，沒有人給我們天然氣，就最難完成”。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的措施更為復雜。

傳統(tǒng)辦法是淘汰小規(guī)模的企業(yè)。但張波認為這不合情理甚至不合法。“我（指小規(guī)模企業(yè)）完全符合要求，憑什么僅僅因為規(guī)模小而把我淘汰？”如果過于強調(diào)規(guī)模，投資方就不得已擴大投資，反而造成產(chǎn)能過剩。

所以，山東規(guī)劃中第一條措施是“實施區(qū)域性大氣污染物排放標準”。這也是“氣十條”提及的“用法律、標準‘倒逼’產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”。

山東省的區(qū)域性標準尚屬全國首例。“非常有特色，全國沒有人這么治理。”柴發(fā)合贊許道。

區(qū)域標準就是將全省劃分為核心、重點和一般控制區(qū)，核心區(qū)內(nèi)排放要求最為嚴格。由此，企業(yè)一視同仁。

大氣區(qū)域標準給企業(yè)預留了抉擇的時間，在8年內(nèi)分4個階段逐步加嚴。企業(yè)有兩條路可走：投巨資升級換代或是搬遷到標準更松的區(qū)域，遠離人群。

配合區(qū)域標準，山東省還制定了嚴格的火電、鋼鐵等行業(yè)標準。作為地市一級，張培勇甚至認為2013年5月24日是山東省大氣污染治理的轉(zhuǎn)折點，因為這一日幾項地方標準正式頒布。

簽軍令狀難擋造假，多管齊下難料收獲

“目標很宏偉，是否能做到？”山東規(guī)劃公開征求意見時，環(huán)保組織綠行齊魯負責人郭永啟就提了25條建議，大部分都是“如何達到，如何評估，如何監(jiān)管”，他也只給山東規(guī)劃打了70分。

山東環(huán)保廳共收到了309條意見，但很多措施都不在環(huán)保部門的管轄范圍。“難就難在這兒。”楊勇說，“環(huán)保局是管不好的，各個部門都要上手，百姓也得參與。”

按照“氣十條”，國家將會“構(gòu)建對各省份的大氣環(huán)境整治目標責任考核體系”。肖紅表示，山東規(guī)劃的目標將會分解到地方政府，并簽訂目標責任書。目前還在編制之中，據(jù)張培勇介紹，相關(guān)內(nèi)容以前已有，包括“完不成環(huán)保指標的，不納入先進評選；納入提拔范圍的干部不提拔”等。

　　不過，山東此前治理指標都達要求，這把“利劍”從未出鞘。而業(yè)界另一個擔憂是，“簽責任書，最后的壓力會不會傳遞到檢測部門頭上？”一名地方監(jiān)測人員擔心地方完不成目標后，會在監(jiān)測數(shù)據(jù)上逼迫環(huán)保部門造假。

重壓就落到基層頭上。張培勇最近在研讀北京市PM2.5的來源分析，他認為控制燃煤量、執(zhí)行區(qū)域標準不難，令他擔憂的是，這些措施只能控制火電廠等點源污染，最多只能改善30%的空氣質(zhì)量。最難實現(xiàn)的則是揚塵治理，“十多年來沒有技術(shù)發(fā)展，就是灑灑水、安個擋墻”。

他更擔心目標責任書之外的內(nèi)容，例如機動車的增長。按照德州當下機動車的年增長率，三四年后，數(shù)量就會翻番，淘汰黃標車帶來的效果很快就被掩蓋。

這已非隱憂。2013年5、6月，德州市PM2.5滑到山東倒數(shù)第一，就是市區(qū)橋梁改造，造成擁堵，機動車排放和揚塵增加了。

多位業(yè)內(nèi)人士對“外電入魯”是否會加重山西大氣污染也表示擔憂。張波說：“西部可以淘汰小電廠，騰出空間來上大電廠，上大壓小，排放是減量，不是增量。”截至發(fā)稿，山西環(huán)保廳并沒有回復南方周末記者。

更吸引外界關(guān)注的應該是國家《計劃》中的1.7萬億元，不過，據(jù)接近環(huán)保部的人士透露，《計劃》文本中并沒有細化中央和地方的資金配比。同樣，山東省規(guī)劃項目總投資約9000億元，在規(guī)劃中也沒有細化。

這筆錢誰來出？“政府的投入會大幅增加，但我估計占不到10%。”張波認為政府的作用不在于出錢，而在于規(guī)制和監(jiān)管，“誰污染誰治理，壓力應該壓在污染企業(yè)身上，用公共財政的錢去給企業(yè)治污，反倒不公平。”即使對于天津這樣的直轄市，資金也是困擾。

“有的部門是帶著錢做規(guī)劃，環(huán)保部門是帶著政治任務做規(guī)劃，給不給錢都得干。”一位地方環(huán)保局人士苦笑說，“措施可以完成，但是目標不一定能夠達到。”

盡管參與編制的專家強調(diào)了確定目標的可靠性和嚴肅性，但所有的措施都執(zhí)行后，是否能夠達到預定目標？“我們局長也問過這個問題。”另一位地方環(huán)保局人士說。