作為建設生態文明、美麗中國的重要制度保障，國家將繼續擴大生態補償機制試點。

“在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者給予合理補償，是明確界定生態保護者與受益者權利義務、使生態保護經濟外部性內部化的公共制度安排。”在近日舉行的十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上，國家發改委主任徐紹史如此強調生態補償的意義。

在此次會議上，徐紹史表示，未來將繼續擴大生態補償的試點范圍，并建立生態補償的法制化機制。本報獲悉，發改委已經會同有關部門起草了《關于建立健全生態補償機制的若干意見》征求意見稿和《生態補償條例》草稿，初步提出了建立生態補償機制的總體思路和政策措施。

“由于生態補償涉及的范圍很廣，利益關系錯綜復雜，所以《意見》和《條例》進展相對很慢。”環保部南京環境科學研究所所長高吉喜對本報分析，希望國家盡快立法進程。

生態補償仍存五大問題

據統計，中央財政安排的生態補償資金總額從2001年的23億元增加到2012年的約780億元，累計約2500億元。盡管如此，但生態補償還存在五大問題。

在徐紹史看來，首先生態補償作為的力度依然不夠，主要表現在四個方面：一是補償范圍偏窄。現有生態補償主要集中在森林、草原、礦產資源開發等領域，流域、濕地、海洋等生態補償尚處于起步階段，耕地及土壤生態補償尚未納入工作范疇。二是補償標準普遍偏低。三是補償資金來源渠道和補償方式單一。補償資金主要依靠中央財政轉移支付，地方政府和企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。除資金補助外，產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等補償方式未得到應有的重視。四是補償資金支付和管理辦法不完善。

同時，生態補償的配套基礎性制度需要加快完善。徐紹史介紹，明確生態補償主體、對象及其服務價值，必須以界定產權為前提，產權不夠明晰制約生態補償機制的建立。例如，集體林權制度改革需提高發證率和到戶率;全國還有近四分之一草原未承包，機動草原面積過大，南方草地和半農半牧區草原權屬不明晰，草原與林地權屬存在較多爭議。

“部分省級主體功能區規劃尚未發布，省級生態功能區劃和功能定位需加快明確，為落實生態補償提供基礎。”徐紹史介紹，同時基礎工作和技術支撐不到位。生態補償標準體系、生態服務價值評估核算體系、生態環境監測評估體系建設滯后。

第三，保護者和受益者的權責落實不到位。對生態保護者合理補償和責任都存在不到位的問題，生態受益者履行補償義務的意識不強，開發者生態保護義務履行不到位。

再者，多元化補償方式尚未形成。根據徐紹史介紹，在中央直接轉移支付這種縱向補償外，近一些地方開展的橫向生態補償實踐仍處于探索過程中，實施效果還有待觀察，一些有條件的地方還尚未實施。

他分析，橫向生態補償發展不足的主要原因是，在國家和地方層面，尚缺乏橫向生態補償的法律依據和政策

規范;開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游地區與下游地區之間缺乏有效的協商平臺和機制。資源稅改革尚未覆蓋煤炭等主要礦產品種，環境稅尚在研究論證過程中，制約了生態補償資金籌集。碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式仍處于探索階段。

此外，目前，我國還沒有生態補償的專門立法，現有涉及生態補償的法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性和可操作性。

明確未來試點范圍

對應上述問題，從國務院的下一步舉措中，有些瓶頸難題或將破題。首先是央地分工得到明確。

徐紹史表示，未來國家進一步明確受益者和保護者的權責。生態補償的支付主體是生態受益者，以及代表受益者的各級人民政府。

在央地責任分工上，中央政府主要負責國家重點生態功能區、重要生態區域、大型廢舊礦區和跨省流域的生態補償;地方各級政府主要負責本轄區內重點生態功能區、重要生態區域、廢舊礦區、集中飲用水水源地及流域海域的生態補償。

“所謂重要生態區域，主要是指自然保護區和生態環境敏感脆弱的地區。”高吉喜對本報解釋，其中集中飲用水源地與流域有些重疊之處，跨省的集中飲用水源地中央政府也要承擔一定的責任。

同時，國家也將進一步擴大生態補償的試點。即在東江、九龍江、赤水河、灤河、東江湖等開展流域和水資源生態補償試點，在水土流失嚴重地區、重要蓄滯洪區開展水生態補償試點。推進祁連山等7個生態補償示范區建設。

在天津、山東、浙江、福建、廣東等省份開展海洋生態補償試點;在西北地區開展沙化土地封禁保護補助試點;在山西、內蒙古、陜西、新疆等省份的生態脆弱區開展礦產資源開發生態補償試點;在中東部地區典型煤礦塌陷區建立土地復墾示范區;在具備條件的地區開展耕地及土壤生態補償試點;在云南、四川、貴州、新疆等省份開展風景名勝區生態補償試點。

此外，徐紹史還提出，國家擬將生態補償工作成效納入地方政府績效考核。