被抽過筋的環保法在現實中硬氣不起來

《環境保護法》將修改，北京大學資源、能源與環境法研究中心主任

汪勁指出，目前的環境狀況已容不得中國錯過這次機會

汪勁，北京大學資源、能源與環境法研究中心主任

從1989年開始，我就一直參與國家有關環保法律制度的調研、討論和制定。在法律起草階段，考察國外先進做法、邀請專家研討等程序都有，大家提的建設性意見也不少。可每到最后拍板的時候，考察成果和大家的意見幾乎都被拍下去了，理由往往只有一個，就是我們的發展還沒有到那一步，太嚴厲的制度不適合國情。我們環境法研究圈子內部笑稱，這樣的做法就是在抽筋，被抽過筋的環保法律制度在現實中根本硬氣不起來。

空氣污染、河流污染、地下水污染……近年來，伴隨著大量環境污染事件的集中暴發，整個社會面臨著前所未有的環境危機。從1979年我國首次出臺《環境保護法》至今，我們的環境法治已走過了30多個年頭。面對當前的環境危機，我們到底需要什么樣的環境法治？

日前，曾多次參與國家環保立法工作的中華全國律師協會環境、資源與能源法專業委員會主任委員，北京大學資源、能源與環境法研究中心主任汪勁教授指出，面對當前日益惡化的環境，我們必須認真對待此次《環保法》的修改，目前的環境狀況已經容不得中國錯過這次機會。

2005年修改空氣質量標準征求意見時，專業人士都呼吁要增加PM2.5項目，可環保部門說什么也不加

近年來，各類環境事故在不同地區頻繁暴發，這是不是說明我們當下的環保法治存在問題？

汪勁：說好聽點兒，是我們的環保法治存在一定問題；說不好聽點兒，我們國家環保法治所走過的三十年就是失敗的三十年。

單是從法律制定的角度來講，我國與環保相關的法律制定得既早又多。1979年，當時我們國家的法律只有“九法一條例”，其中就包括《環保法》，還有與環保緊密相關的《森林法》。現如今，我國現行的法律大概有250多部，涉及到生態保護、污染防治、資源能源開發利用、循環經濟等大環保方面的，就占二十七八部，是所有法律部門中數量最多的，這還不包括其他法律中有關環保的條款。即便如此，我們的環境仍一步步惡化到今天這種程度。你說，這不是環境法治的失敗是什么？

您所說的環境法治的失敗，是指在立法上的失敗嗎？

汪勁：立法是最主要的因素，但不只有立法，還包括行政執法、司法等因素。在環保立法上，我們的問題主要表現在兩個方面：首先，與環保有關的法律太多、太雜，經常是新法與舊法、先進制度與落后制度混在一起，相互矛盾之處不在少數，削弱了法律整體的效力；其次，我們許多法律條文，看上去非常漂亮，一旦使用起來就會發現，不是缺胳膊就是少腿，面對現實問題時怎么也使不上勁。

舉個例子。眾所周知，我國法律規定污染項目在建設前，需要經過環境影響評估這個必經程序。這本是一個非常好的規定，可是偏要加上一個后綴，說建設前不進行環評也可以，后來補辦就行。就是這個后綴，幾乎推翻了整個環評制度。試想，一個被招商引資來的重污染項目，先期已經投入了幾百上千萬，補辦環評時卻不讓通過，環保局長怎么向當地一把手交代？所以，在現實中，許多重污染項目都是在環評制度出臺后上馬的，就是對這一制度的巨大諷刺。

環保立法中不能少了環境標準吧？

汪勁：的確是這樣。在國外，環境標準一般都由立法部門親自組織或監督制定，最主要的制定依據就是公眾的生存健康權。但在我國，環保部門掌握著制定國家環境標準的權力，而制定標準的主要依據是當前的經濟發展水平，有時竟還要考慮企業能不能承受，根本就不把人民健康能否接受作為制定依據。

拿這兩年公眾都很關心的PM2.5來說，2005年修改空氣質量標準征求意見時，許多專業人士都呼吁要增加PM2.5項目，可環保部門說什么也不加。背后的小心思大家都很清楚——治理空氣污染很多年，好不容易看上去都達標了，加上個PM2.5，又變成80%的城市不達標，如此一來工作成績一下就沒了，他們當然不愿意。

環保法律的制定和修改都有專家參與，大家就沒有提出反對意見嗎？

汪勁：反對意見是提過，但根本沒用。從1989年開始，我就一直參與國家有關環保法律制度的調研、討論和制定。在法律起草階段，考察國外先進做法、邀請專家研討等程序都有，大家提的建設性意見也不少。可每到最后拍板的時候，考察成果和大家的意見幾乎都被拍下去了，理由往往只有一個，就是我們的發展還沒有到那一步，太嚴厲的制度不適合國情。我們環境法研究圈子內部笑稱，這樣的做法就是在抽筋，被抽過筋的環保法律制度在現實中根本硬氣不起來。

不打破對GDP的盲目崇拜，未來講再多環保都沒有用

環保部副部長潘岳曾公開表示，地方政府不作為、干預執法以及決策失誤是環境頑疾的主要根源。您怎么看當前我國地方政府在環境污染與治理中扮演的角色？

汪勁：給你說一組數字吧。今年兩會上，在黨的十八大中央提倡“美麗中國”、“生態文明”的大背景之下，政府工作報告中確定我國2013年的GDP增長目標為7.5%。兩會前后，大多數省份也都公布了自己的GDP增長目標，我統計了一下，30多個省、自治區、直轄市中，將增長目標定在兩位數的竟然有20多個，這很不可思議。

兩位數的GDP增長幅度是什么概念呢？按照我國目前每單位GDP的能耗水平和環保執法水平，如果要把環保搞好了，這樣的增幅鐵定實現不了；而如果真的實現了兩位數的增長，那必定會以犧牲環境為代價。

地方政府不知道這樣的代價嗎？

汪勁：他們當然知道。地方官員都是理性的趨利避害者。某種程度上說，在現行的游戲規則下，這樣做正是這些地方官員利益最大化的選擇。

對于地方官員來說，他們最看重的游戲規則就是官員考評機制。現實中，中央考評地方的主要標準有兩個——穩不穩定與是否發展，這兩個標準都與經濟有關。首先，保證穩定的前提是讓老百姓有飯吃，這就需要發展經濟，創造更多就業崗位；其次，如今衡量一個地方是否發展，大家眼睛里就只有GDP，圍繞GDP地方政府在進行一場競爭非常激烈的錦標賽。而且，在當下“財權上收、事權下放”的改革背景下，地方政府需要為政府運行、民生工程等支付大量資金，但手里又沒錢，于是只能拼命地招商引資。現實中，如果一個地方對企業的環保要求太嚴厲，它在招商引資中就會有劣勢。于是，寬松的環保執法以及對污染行為睜一只眼閉一只眼，就成了一些地方在吸引企業投資時的砝碼。

現在，已經出現了一些將環境保護指標納入官員考核體系的努力。比如前不久，國務院辦公廳就印發《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，明確要按照水資源保護的狀況，對地方政府以及主要官員5年一考核。在您看來，這樣的努力會不會改變一些地方政府在環保問題上不作為的問題？

汪勁：我不否認出臺這個規定的良好用意，但這只是一種頭痛醫頭、腳痛醫腳的做法，很難解決根本性的問題。時下，環保問題受到了公眾越來越多的關注，于是，當空氣有問題了，有關部門就把空氣質量作為考核官員的指標；水有問題了，就將水質標準作為考核指標。官員考核指標就像一個筐，公眾關心什么，有關部門就把什么往里裝。然而考核這考核那，最終哪一個考核都起不了真正的作用。

改變官員的考核方式的確必要，但更重要的，是我們需要反思導致官員考核方式畸形背后的因素——政府對GDP的盲目崇拜。我經常到全國各地考察，每到一個地方，當地官員最先介紹的一定是GDP，GDP增幅大的會以此為榮，增幅不夠的會紛紛介紹決戰下一年的計劃和目標，從那些官員談及GDP時投入的狀態不難發現，一些地方政府對GDP已經著魔了。正是因為這種對GDP的崇拜，我們國家從第六個五年計劃開始到第十一個五年計劃，每一個五年計劃中絕大多數的經濟目標都超額完成，但幾乎所有的環保目標都沒有達到。可以預見，如果不打破這種對GDP的盲目崇拜，未來講再多環保都沒有用。

不應該還沒開始討價還價，草案就已經先畏畏縮縮地退到墻角了

2011年，實施20多年的《環保法》正式進入修改程序。據悉，此次修法過程中，立法者與法學家之間的爭論很激烈。請問爭論焦點是什么？

汪勁：此次《環保法》修改的大部分調研討論我都參與了。其實修法過程中參與爭論的不止兩方，而是以全國人大環境與資源保護委員會為代表的立法者、環保部和環境法學家三方。三方中，前一方與后兩方之間的分歧較大。當然，環保部與環境法學家的意見也不是完全相同，只是在一些基本問題上有一定共識。

表面上看，三方的爭論在于一些具體的制度要不要寫進新法中。比如，環境公益訴訟制度(指為了保護公共的環境權利和其他相關權利而進行的訴訟活動——編者注)、按日計罰制度(指對企業的環境違法行為按天計罰，并將所有罰款額度相加，直到企業停止違法行為——編者注)等。環保部與環境法學家傾向加入這些制度，立法者傾向于不加。

實際上，根本的分歧還在于立法理念的不同。立法者的意見是，《環保法》不能過于嚴厲，最基本的原則應該是修法不能給經濟發展增加負擔。以環境法學家為代表的意見是，從世界范圍內的經驗來看，怎么強調環境保護的重要性都不為過。而且，立法是一個博弈的過程，從草案到正式法律，要經過許多輪的討價還價。所以應該在起草階段把能想到的盡量想到，把能寫進去的盡量寫進去，再在博弈中尋找平衡。而不應該還沒開始討價還價，草案就已經先畏畏縮縮地退到墻角了。

環境公益訴訟、按日計罰這些制度在世界許多國家以及我國一些地方都有實踐，效果很好。反對新《環保法》加入這些制度的理由是什么？

汪勁：拿環境公益訴訟來說吧，我一直認為，這一制度是最沒有理由被拿下的，但最后的草案稿中就是被拿下來了，對于這一點，我當時是拍桌子反對的。之所以會拿下這一制度，立法者給出的理由是，正是因為環保部門沒有做好才會出現公益訴訟，加上這一制度可能會減輕環保部門的責任。這個道理顯然站不住腳。環保部門也不是神，他們的失職是經常出現的，你不能因為擔心環保部門逃避責任，就否定老百姓公益訴訟的權利。而且，《民事訴訟法》的最新修改中已經寫入公益訴訟制度，并明確授權其他法律規定哪些機關可以作為訴訟主體，這體現了我國未來立法的一個方向，《環保法》修改為什么要背道而馳呢？

再說按日計罰制度。這項制度前幾年就開始在重慶、深圳等地先行實踐，我調研了很多次，對于企業的威懾力很大，實際效果比較理想。但立法者認為，如此重罰可能會導致環保部門釣魚執法，面對企業的環境違法行為不作為。我不是說立法者的擔心沒有任何道理，只是對于釣魚執法等可能出現的副作用，應該用更進一步的制度去規避，而不是否定按日計罰制度本身。

此次《環保法》的修改，一定要明確環境保護在我國宏觀決策中的地位

去年8月，《環保法》修正案草案公布。今年兩會上，全國人大會議發言人傅瑩表示，將要修改《環保法》。這是否意味著新《環保法》呼之欲出？

汪勁：去年公布的《環保法》修正案草案，稍微內行的人都能看出，簡直就像是一部放縱污染者與污染排放者共同起草的東西，對改善我國當前的環境問題不會有太大的積極意義。關于《環保法》修改，我的意見是，如果是像草案中那樣小改，還不如不改。有關部門不能把《環保法》的修改視作政績，只想盡快拿出一個法律就完事。《環保法》已經20多年沒有修改了，下一次修改可能又是幾年甚至十幾年后的事。如果面對這次修改機會，我們的環保法治沒有實現實質性進步，就當前的環境狀況來說，中國根本無法再等那么多年。

對于《環保法》的修改，您有什么具體建議？

汪勁：保護環境不只是環保部門一家的事情，它牽涉水利、土地、海洋、森林、漁業等多個部門，因此應當讓多個相關部門坐在一起共同協商、綜合考慮，而非由某個部門主導。鑒于我國目前環保相關法律的混亂狀況，我認為應當嘗試進行環境保護的法典編撰。具體操作中，應該將《環保法》升格為由全國人大制定的環境保護領域的基本法(現行《環保法》由全國人大常委會制定——編者注)，作為環境法典的總則對待；對現在極度混亂的環保單行法律體系也應進行清理，將它們作為總則下面的具體章節。

具體到這次《環保法》的修改，我主要有四個方面的建議：

第一，此次《環保法》的修改，一定要明確環境保護在我國宏觀決策中的地位，明確其到底與經濟發展之間是什么關系。從世界范圍內的經驗來看，環境保護的地位都是優先的，對于我們來說，如果實在不愿意確立其優先位置，最起碼也應該明確環境保護是經濟發展最為重要的平衡因素。

第二，新法中，不論是環境保護制度的設計還是執行，都應該以人為本，以保護公民生命健康和財產安全為先。重大環境決策必須聽取利益相關公眾的意見。法律應該明確賦予公民在環境保護問題上的知情權、建言權、司法救濟權。如果企業違法，公民可以告企業；如果環保部門不作為或亂作為，公民也可以告環保部門。

第三，在處罰環境違法行為時，不能等到出現重大污染事故以后再重罰，應該將監督和重罰前置。同時，處罰措施不能只限于罰款，而應該具體到人。因為對于許多大型企業來說，你罰幾萬甚至幾十萬根本沒有威懾力，但如果你處罰到個人，比如對主要負責人、直接責任人處以罰款、拘留，再嚴重就處以拘役等刑罰，效果肯定會很不一樣。這樣一來，對環境違法行為的行政處罰也與《刑法》中的環境犯罪規定實現了無縫連接。

最后，鑒于政府部門在我國環境惡化中所扮演的角色，新《環保法》應該規定政府部門特別是地方政府在環境保護中的責任，要將這種責任落實到具體領導人和直接官員身上。不能一遇到污染事故，國外老百姓可以要求市長依法辭職，我們的老百姓卻只能喊著請環保局長下河游泳。記者向楠