盤(pán)點(diǎn)各地汽車(chē)限購(gòu)政策。（CFP/圖）

自2012年7月1日廣州試行汽車(chē)限牌政策之后，關(guān)于溫州、南京等多個(gè)堵城將步其后塵的傳聞不絕于耳。

在中國(guó)成為世界第一汽車(chē)大國(guó)之后，各座城市的交通擁堵已經(jīng)愈演愈烈，成為城市管理者的心頭之患，但如何治理?yè)矶拢o(wú)定論。無(wú)論是上海的車(chē)牌競(jìng)拍政策，還是北京的單純搖號(hào)、廣州的搖號(hào)與競(jìng)拍結(jié)合政策，都有諸多詬病之處，包括法律授權(quán)不清、過(guò)程公開(kāi)透明不足等等。

更多的“堵城”正在躍躍欲試效仿那些先行者實(shí)行車(chē)牌管制。但它們能否躲避人們對(duì)北上廣這三種模式的批評(píng)聲浪？

“最貴鐵皮”的由來(lái)

上海是國(guó)內(nèi)最早、2010年之前也是唯一一個(gè)對(duì)私車(chē)牌照普遍實(shí)行限制性政策的城市。

早在1980年代，上海就開(kāi)始競(jìng)拍私車(chē)牌照，那時(shí)的起拍價(jià)就高達(dá)十萬(wàn)元，以當(dāng)時(shí)收入水平這主要被視為一種“奢侈稅”。

1990年代初，由于汽車(chē)需求的較早涌現(xiàn)和城市道路狀況的難如人意，上海中心城區(qū)的交通已呈不堪重負(fù)之勢(shì)。在著手修建這座城市的第一條高架道路和地鐵線(xiàn)路的同時(shí)，以競(jìng)拍方式全面限制私車(chē)牌照的政策也被推出，并被官方冠以“市場(chǎng)化分配”的時(shí)髦名頭，不過(guò)那時(shí)的競(jìng)拍仍是“有底價(jià)、不公開(kāi)”的。

經(jīng)過(guò)一系列演變，2000年上海開(kāi)始實(shí)行針對(duì)國(guó)產(chǎn)汽車(chē)（后因中國(guó)加入WTO把進(jìn)口汽車(chē)納入）的“無(wú)底價(jià)”競(jìng)拍，這也是現(xiàn)行私車(chē)牌照額度競(jìng)拍制度的起點(diǎn)。當(dāng)時(shí)上海的做法是，政府每月只推出一定數(shù)量（通常是幾千個(gè)）的私車(chē)牌照“額度”，購(gòu)車(chē)居民通過(guò)競(jìng)拍買(mǎi)到“額度”，才能辦理私車(chē)牌照的手續(xù)。

實(shí)施十二年來(lái)，“額度”競(jìng)拍價(jià)格從初時(shí)的不足萬(wàn)元一路攀升至2012年8月的6.3萬(wàn)元。這是2012年4月以來(lái)，第三次月度競(jìng)拍價(jià)格突破6萬(wàn)。這意味著，車(chē)牌價(jià)格已高過(guò)很多經(jīng)濟(jì)型轎車(chē)，民間把上海的私車(chē)車(chē)牌嘲為“最貴的鐵皮”。

得益于實(shí)施多年的車(chē)牌額度控制，上海這座特大城市的擁堵程度遠(yuǎn)遜于比它少了1/6人口的北京。一個(gè)可資對(duì)比的數(shù)據(jù)是，目前上海汽車(chē)保有量為200萬(wàn)輛，而北京已超過(guò)500萬(wàn)輛。

但是，考慮到這一政策的種種負(fù)面因素，上海市政府也一直在考慮實(shí)行“B方案”的可能性——被學(xué)界公認(rèn)為相對(duì)最能兼顧效率和公平性的征收擁堵費(fèi)模式，就從2001年開(kāi)始多次出現(xiàn)在上海決策者的案頭。

所謂擁堵費(fèi)，指通過(guò)在交通擁擠時(shí)段對(duì)部分區(qū)域道路使用者收取一定的費(fèi)用，以控制交通出行需求，調(diào)整出行路徑，減少擁擠區(qū)域道路交通流量，在倫敦和新加坡等地均有實(shí)行。

早在2001年，上海市建委就已在牽頭調(diào)研擁堵費(fèi)征收模式，并因?qū)懭肓?002年《上海城市交通白皮書(shū)》內(nèi)而被坊間熱議，但那時(shí)上海市政府內(nèi)部各部門(mén)反對(duì)意見(jiàn)很大，認(rèn)為“電子收費(fèi)系統(tǒng)等條件尚不成熟”。

此后，每當(dāng)現(xiàn)行車(chē)牌額度拍賣(mài)政策遭到輿論質(zhì)疑時(shí)，這一“B方案”都會(huì)被重新翻出來(lái)討論一番。

2004年，時(shí)任中國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)助理的黃海就在中央電視臺(tái)“炮轟”過(guò)上海的車(chē)牌限制政策。黃海稱(chēng)，上海的私車(chē)牌照競(jìng)拍違反了當(dāng)年5月開(kāi)始實(shí)施的道路交通安全法，“希望上海方面能夠按照新的道路安全法規(guī)，對(duì)這個(gè)行為再進(jìn)行一次認(rèn)真的研究”。

這個(gè)表態(tài)旋即引發(fā)全國(guó)熱議，法律專(zhuān)家們更是以研討會(huì)和撰文等方式，對(duì)這個(gè)政策的合法性問(wèn)題提出猛烈批評(píng)，稱(chēng)其還違背了行政許可法、《機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定》等法律法規(guī)。

這些質(zhì)疑聲讓上海非常被動(dòng)。“為此，上海專(zhuān)門(mén)去（中央）作了解釋?zhuān)瑢?duì)黃海個(gè)人也去進(jìn)行過(guò)解釋。”上海市政府法制辦副主任顧長(zhǎng)浩在2012年8月末一場(chǎng)小范圍的車(chē)牌政策研討會(huì)上回憶道。

這場(chǎng)波瀾的發(fā)生，也和當(dāng)時(shí)價(jià)格走高帶來(lái)的關(guān)注度相聯(lián)。在黃海講話(huà)之前，私車(chē)牌照“額度”的競(jìng)拍價(jià)格，已一路漲至4.5萬(wàn)元的歷史高點(diǎn)。

此后，盡管上海官方宣布“經(jīng)請(qǐng)示全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院等部門(mén)，以及內(nèi)部專(zhuān)家多次研究，各方都認(rèn)為上海的政策沒(méi)有違法”，但“取消競(jìng)拍”的說(shuō)法一度在坊間盛傳數(shù)月。

到2007年末時(shí)，又一波的價(jià)格飛漲，把上海的競(jìng)拍政策推向輿論中心。上海私車(chē)牌照的“額度”價(jià)格快速上升，直奔6萬(wàn)。而當(dāng)時(shí)樓市股市火爆，上海居民財(cái)富迅速積累，購(gòu)車(chē)需求旺盛。

這一次上海市政府把矛頭指向了被指控為操縱一手車(chē)額度競(jìng)拍報(bào)價(jià)、拉升二手車(chē)牌照價(jià)格的汽車(chē)經(jīng)銷(xiāo)商。當(dāng)時(shí)，政府查處了一批違規(guī)的經(jīng)銷(xiāo)商，還調(diào)整了競(jìng)拍辦法來(lái)規(guī)避這種行為。

當(dāng)時(shí)，上海市城市交通管理局一位副局長(zhǎng)還公開(kāi)表態(tài)稱(chēng)，上海現(xiàn)行的競(jìng)拍制度只是一項(xiàng)“過(guò)渡性政策”，今后會(huì)隨著城市公共交通的發(fā)展完善逐漸淡出，于是又引發(fā)一波“取消競(jìng)拍”的傳聞。

上海市政府在2004年、2007年兩次風(fēng)口浪尖之時(shí)，都曾拿出征收擁堵費(fèi)的方案重新討論，但都因?qū)嶋H操作困難、反對(duì)意見(jiàn)較大而不了了之。

事實(shí)上，技術(shù)障礙早已不存在，但計(jì)費(fèi)、繳費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的管理問(wèn)題，依然讓官員們頭疼。參與討論的一位技術(shù)官員就持反對(duì)意見(jiàn)，“這個(gè)收費(fèi)天天都要交，不像牌照一次性就交完了事”。

倫敦采取的是先記賬單、再由車(chē)主自行繳費(fèi)的方式。上海市政府法制辦副主任顧長(zhǎng)浩舉了一個(gè)例子，在和倫敦的政府官員交流擁堵費(fèi)方案時(shí)，他問(wèn)對(duì)方，倫敦平均每個(gè)月要處理多少拖欠繳費(fèi)的案子，對(duì)方回答說(shuō)是一兩千例。這個(gè)答案讓顧很感嘆，“想象一下，如果照搬到上海，僅這一項(xiàng)，就會(huì)是一個(gè)多大的量。”

不僅如此，在2007年這輪討論中，如何定價(jià)、如何補(bǔ)償本身住在擁擠區(qū)內(nèi)的居民、如何處理與外地車(chē)的關(guān)系等問(wèn)題，均引發(fā)了與會(huì)官員們的爭(zhēng)論。

這項(xiàng)政策動(dòng)議依然被“擱置”下來(lái)。顧長(zhǎng)浩說(shuō)，“那時(shí)打算擱置到世博會(huì)結(jié)束之后再說(shuō)。”不過(guò)世博會(huì)已過(guò)去兩年，擁堵費(fèi)的討論未再重啟。

而上海車(chē)牌額度的價(jià)格雖在2008年金融危機(jī)時(shí)一度跌落，但后來(lái)又隨著經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)噌噌漲起來(lái)，2012年5月更是創(chuàng)下6.4萬(wàn)元的歷史新高。

“當(dāng)決定了使用這個(gè)拍賣(mài)政策，就已經(jīng)意味著必須承受價(jià)格越來(lái)越高的趨勢(shì)不可改變，想要同時(shí)把價(jià)格控制在老百姓可接受的合理范圍內(nèi)，是很難實(shí)現(xiàn)的。”一位多年來(lái)參與這項(xiàng)政策改進(jìn)的上海官員坦言，車(chē)牌“額度”本質(zhì)上就是一個(gè)資產(chǎn)性產(chǎn)品，那就必然會(huì)具備資產(chǎn)的特征，比如價(jià)格變化受預(yù)期左右、存在投機(jī)炒作行為等。

在私下場(chǎng)合里，政策制定者們并不掩飾自己的想法，“這塊鐵皮的價(jià)格，早晚會(huì)奔10萬(wàn)元錢(qián)去。”

與價(jià)格伴生的另一個(gè)爭(zhēng)議話(huà)題，是每年數(shù)十億、累計(jì)已有兩百多億的拍賣(mài)資金的流向，盡管官方早就宣稱(chēng)用于公交設(shè)施建設(shè)，但在“兩會(huì)”代表、委員、律師信息公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟等各方持續(xù)壓力之下，直到近兩三年，才做到每年定期公布收支大數(shù)，但政府網(wǎng)站上簡(jiǎn)單的幾欄數(shù)字，顯然還遠(yuǎn)未達(dá)到民眾所要求的公開(kāi)透明的程度。

京廣模式之弊

“現(xiàn)在北京、廣州等城市一‘進(jìn)來(lái)’，上海壓力就小多了。”在上述參與車(chē)牌政策改進(jìn)的官員看來(lái)，北京的搖號(hào)帶來(lái)的種種副作用，使北京取代上海站在了輿論風(fēng)暴眼上。

北京是在2010年底公布并開(kāi)始實(shí)施新的車(chē)牌發(fā)放政策的。此前，北京已經(jīng)嘗試過(guò)單雙號(hào)限行、尾號(hào)限行等措施來(lái)緩解交通壓力，但效果有限。

“最后還是下決心采取了限制車(chē)牌發(fā)放的措施，有兩個(gè)背景，一是來(lái)自中央政府的壓力，北京各種活動(dòng)多，交通必須有保障；二是北京曾做過(guò)研究，如果不管制，到2015年北京的汽車(chē)保有量將會(huì)達(dá)到700萬(wàn)輛，而城市的容量只有400萬(wàn)輛。”中國(guó)汽車(chē)流通協(xié)會(huì)常務(wù)理事賈新光對(duì)南方周末記者說(shuō)。

雖然目的都是限制車(chē)牌發(fā)放，但北京采取的是和上海截然不同的措施：搖號(hào)。根據(jù)政策，車(chē)牌“指標(biāo)”的獲得是無(wú)償?shù)模灰欠蠎?hù)籍、社保等條件，擁有駕照的居民，都可報(bào)名搖號(hào)，搖到號(hào)后需在半年內(nèi)辦理汽車(chē)上牌手續(xù)。

上海的競(jìng)拍政策，過(guò)去遭到的諸多批評(píng)聲音就是來(lái)自北京，因此北京最終選擇了搖號(hào)，沒(méi)有重蹈上海“覆轍”，亦是順理成章。

“北京并不是個(gè)商業(yè)氣氛濃厚的城市，如果搞拍賣(mài)，居民不能認(rèn)可，可能會(huì)引發(fā)一些矛盾，如被人反映到中央，甚至可能會(huì)被批評(píng)。”賈新光說(shuō)。

不過(guò)，比競(jìng)拍更顯公平的搖號(hào)政策，實(shí)施一年多來(lái)，卻為效率低下所累。在上海，急需買(mǎi)車(chē)的人群可以通過(guò)競(jìng)拍迅速獲得車(chē)牌額度，而北京不競(jìng)拍僅搖號(hào)，則導(dǎo)致符合條件的居民紛紛加入搖號(hào)大軍，搖號(hào)儼然成為一場(chǎng)浩浩蕩蕩的社會(huì)總動(dòng)員。

實(shí)施一年多來(lái)，這個(gè)搖號(hào)池里人數(shù)已從初時(shí)的20萬(wàn)，增加到現(xiàn)在的118萬(wàn)人，且在繼續(xù)擴(kuò)大，中簽率也不斷降低到目前2%的水平，民間戲稱(chēng)為“搖號(hào)就像買(mǎi)彩票”。急需買(mǎi)車(chē)的人也只能跟著大家一起希望渺茫地等待“中獎(jiǎng)”。

而在民間，也因此衍生出各種不規(guī)范的牌照調(diào)劑手法。最常見(jiàn)的是朋友親戚之間的互助，一對(duì)搖中兩個(gè)號(hào)的夫妻對(duì)南方周末記者說(shuō)，他們將其中一個(gè)“指標(biāo)”借給了一位不符合社保條件的朋友。這對(duì)夫妻特意研究了相關(guān)的法律和政策，結(jié)論是如果發(fā)生車(chē)禍，掛名者是要承擔(dān)連帶責(zé)任的，但他們基于親友關(guān)系的信任，覺(jué)得不會(huì)因此招來(lái)糾紛。

此外，一些銷(xiāo)售商和黃牛也可以幫客人代理指標(biāo)的買(mǎi)賣(mài)和租賃。據(jù)南方周末記者采訪(fǎng)的黃牛報(bào)價(jià)，急于用車(chē)的人，可以選擇一年5000元租個(gè)車(chē)牌，或花幾萬(wàn)元“買(mǎi)”一個(gè)“指標(biāo)”，但指標(biāo)是掛在賣(mài)家名下，雙方只能私下簽署一份簡(jiǎn)單的協(xié)議書(shū)來(lái)約定權(quán)責(zé)關(guān)系。

這些問(wèn)題的出現(xiàn)，并非缺乏預(yù)見(jiàn)。在搖號(hào)政策實(shí)施之前，北京就曾經(jīng)到上海調(diào)研和交流，搖號(hào)可能帶來(lái)的“一手市場(chǎng)無(wú)價(jià)，二手市場(chǎng)有價(jià)但政府無(wú)法管控”等后果，在當(dāng)時(shí)就已被提及。

在這樣的背景下，上海的樣本，陡然翻身成為了好榜樣──有效治理了擁堵、有序地發(fā)放了牌照，還為政府籌集了公共交通建設(shè)的資金。

盡管北京市交通委信訪(fǎng)辦官員向南方周末記者強(qiáng)調(diào)，目前并無(wú)調(diào)整車(chē)牌政策的計(jì)劃。但在坊間，北京將改為競(jìng)拍的流言，已大肆流傳了好一段時(shí)間。

2012年8月最新試行限牌政策的廣州，則在北京和上海的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了一個(gè)折中方案：一半指標(biāo)搖號(hào)產(chǎn)生、一半指標(biāo)競(jìng)拍獲得，由參與者自行選擇。這個(gè)方案的意圖不難理解，既吸納了上海競(jìng)拍的效率，又兼顧了北京搖號(hào)的公平。

“這個(gè)模式的效果，尚需等待實(shí)踐的檢驗(yàn)，但這種做法無(wú)疑是增加了系統(tǒng)的復(fù)雜度，在吸納兩個(gè)城市做法優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，兩種模式的缺點(diǎn)很可能也會(huì)隨之而至。”上述上海官員提出了自己的擔(dān)憂(yōu)。

中國(guó)汽車(chē)流通協(xié)會(huì)常務(wù)理事賈新光不贊成上述任何一種限牌政策，他對(duì)南方周末記者說(shuō)，從交通警察和交通專(zhuān)家的角度而言，自然是路上的車(chē)越少越好管理，但時(shí)常被忽視的是，治堵的根本，還是要靠合理的城市規(guī)劃和便捷的公共交通系統(tǒng)。

而在不久前召開(kāi)的一次研討會(huì)上，上海大學(xué)法學(xué)教師楊小欣仍在追問(wèn)上海私車(chē)限額拍賣(mài)的合法性問(wèn)題，他表示：“該項(xiàng)措施在實(shí)質(zhì)上增加了機(jī)動(dòng)車(chē)登記的條件，剝奪了上海居民依據(jù)國(guó)家立法規(guī)定的條件申辦登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利；對(duì)私車(chē)主增設(shè)了國(guó)家立法沒(méi)有設(shè)定的交費(fèi)義務(wù)。具有如此效果的行政措施，應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家立法上的特別授權(quán)根據(jù)，應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家立法中的行為法上的授權(quán)根據(jù)。”

這樣的合法性追問(wèn)，同樣適用于中國(guó)已經(jīng)或即將采取車(chē)牌限制政策的地方政府。