“從1999年起草到現(xiàn)在，行政強制法歷時10年沒有出來，證明確實有很多問題需要進一步研究。”8月27日，全國人大常委會法工委行政法室副主任張世誠在與網(wǎng)民在線交流時這樣表示。

    立法初衷:治亂、治濫、治軟

    2005年12月24日，《行政強制法(草案)》提請十屆全國人大常委會第十九次會議進行初次審議。這部被看做是繼《行政處罰法》(1996年出臺)、《行政許可法》(2003年出臺)之后，我國行政法治建設“立法三部曲”“收官”之作的法律草案，當即成為各方關注的焦點。

    5天后，參加浙江大學“WTO與司法審查研討會”時，行政法學界的專家們在發(fā)言時紛紛“跑題”，關注起剛剛提請審議的《行政強制法(草案)》。與會的中國政法大學教授馬懷德表示，早在1996年行政處罰法出臺后不久，學術(shù)界就著手研討行政強制法，上世紀九十年代末，在太原舉行的中國行政法學年會上，有學者拿出了行政強制法的“試擬稿”。

    1999年3月起，行政強制法的起草工作由全國人大法制工作委員會正式啟動。全國人大常委會法工委副主任信春鷹在2005年為常委會委員們作的講座上透露，2002年，《行政強制法(征求意見稿)》形成，而后經(jīng)過法工委繼續(xù)調(diào)研和征求意見，最終形成了《行政強制法(草案)》。

    信春鷹指出，實踐中，行政強制制度存在兩方面的問題:一是“亂”，包括“亂”設行政強制和“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益;另一方面是“軟”，即行政機關的強制手段不足、執(zhí)法不力，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時執(zhí)行，“因此，制定行政強制法，既要治‘亂’和‘濫’，也要治‘軟’”。

    行政強制“亂”，根源是設定權(quán)“亂”。據(jù)全國人大常委會法工委辦公室所提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，在我國現(xiàn)行有效的228部法律和600多部行政法規(guī)中，有72部法律和122部行政法規(guī)規(guī)定了行政強制;而據(jù)學者統(tǒng)計，1999年時，我國法律法規(guī)規(guī)章中規(guī)定行政強制措施的多達260多種。

    行政強制“濫”，主要體現(xiàn)在執(zhí)法主體的不規(guī)范上，用民間的說法是，“十頂大蓋帽管一頂破草帽(作為行政相對人的公民)”。依法行使行政強制權(quán)的機關應為公權(quán)力機關，或者是由公權(quán)力明確授權(quán)的機關。而我國的現(xiàn)狀是，各地方、各部門自己成立了名目繁多的執(zhí)行機構(gòu)和人員，有些執(zhí)法人員甚至是“臨時工”。

    據(jù)全國人大常委會法工委辦公室的統(tǒng)計，僅“查封、扣押”一項權(quán)力，根據(jù)法律規(guī)定，涉及海關、質(zhì)監(jiān)部門等26個實施主體;而同時根據(jù)相關行政法規(guī)的規(guī)定，還涉及工商、出版行政部門等41個實施主體!

    治“軟”，則主要體現(xiàn)了人們對行政執(zhí)法效率的需求。

    實踐中，一些環(huán)保執(zhí)法部門不作為，對違法排放污水、黑煙的工廠“裝聾作啞”，放任環(huán)境惡化。這就是行政強制執(zhí)法“軟”的表現(xiàn)，也將是行政強制法規(guī)范的重點內(nèi)容之一。

    兩度擱置:行政強制由誰設定

    治“亂、濫、軟”，是民眾、學者、官員的一致呼聲。但是，仍然有人質(zhì)疑:《行政強制法(草案)》能否擔當起這一重任?于是，行政強制法有了三次審議、兩度擱置，以及至今未能出臺的“命途多舛”。

    “我們老百姓被強制的還不夠嗎?”草案提請初次審議之后，很快就有一種不理解的聲音出現(xiàn)在網(wǎng)上。實際上，這是對法律名稱引發(fā)的誤解。“確實是，大家一說起來都有點害怕，幾次審議過程中都有人提出這樣的意見。”張世誠說，其實，《行政強制法》和《行政處罰法》、《行政許可法》一樣，目的都在于規(guī)范政府的行政行為。草案第一章第一條第一句話就是“為了規(guī)范行政強制的設定和實施”，“當然，如果改成《規(guī)范行政強制法》會更好理解，但是我們立法時想從歷史上保持一致。”

    張世誠進一步解釋說，《行政強制法(草案)》主要包括兩大部分內(nèi)容:一是“行政強制措施”，即行政機關在管理過程當中，發(fā)現(xiàn)有違法行為的情況下，采取的一些即時的強制，如查封、扣押等;二是“行政強制執(zhí)行”，即行政機關作出決定后，行政相對人應當履行，如果不服決定，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，當相對人既不申請復議、也不提起訴訟，也不履行行政決定的時候，為了公共利益，行政機關所采取的一定的保障性措施，如加處罰款或滯納金等。

    漸漸消除誤解的民眾，開始熱切期待這部法律，并希望借此解決強制“征地、拆遷”，“查抄小攤販”等社會矛盾。學者們更是樂觀，一審后，馬懷德教授預測“2006年上半年就通過”。時任十屆全國人大內(nèi)務司法委員會委員、中國法學會行政法研究會會長的應松年和該會執(zhí)行會長姜明安則表示，在“三大行政單行法”出臺之后，制訂并出臺統(tǒng)一的“行政基本法”———《行政程序法》的條件已經(jīng)成熟。

    但是，信春鷹沒有這樣樂觀。當有記者問十屆全國人大是否會通過《行政程序法》時，她說:“現(xiàn)在無法給出確切的答復，在立法問題上，有些事情非常復雜，學理只是其中的一方面。”