編者按
　　“十一五”時期，我國環境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標，減排取得積極進展。然而隨著環境形勢的變化，公眾對環境質量越來越關注，傳統的環境監測評價結果與公眾的主觀感受存在差異。

　　本文作者一直在關注和研究環境管理目標問題，他認為，環境管理重心由總量控制向質量改善升級是大勢所趨，應建立以提高公眾環境滿意度為中心的管理模式，本版特刊登其觀點，希望相關領域有所借鑒。

　　環境管理目標升級過程

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　　中國環境管理自上世紀70年代初起步以來，呈現出明顯的“四級跳”軌跡:第一級是達標排放階段，第二級是總量控制階段，第三級是質量改善階段，第四級是公眾滿意階段。

　　中國環境管理自上世紀70年代初起步以來，其目標與重心在不斷調整與升級，相應的管理模式也在轉型，呈現出明顯的“四級跳”軌跡。

　　第一級是達標排放階段。中國環境管理從無到有，于1973年頒布《工業“三廢”排放試行標準》，環境管理目標是工業污染源的達標排放。此時的環境管理制度如環境影響評價、“三同時”、排污收費等，都是以達標排放為基礎。可以說，20世紀后30年，中國的環境管理目標主要是達標排放。據環保部門統計，工業廢水排放達標率在上世紀80年代末達到近60％，90年代末達到近70％，2004年突破90％。中國工業污染源已經基本實現達標排放，已經成為一定的共識。

　　第二級是總量控制階段。90年代，中國環境管理的重心逐步由達標排放向總量控制轉移。1995年《淮河流域水污染防治暫行條例》頒布，總量控制開始全面系統地在淮河流域試行。進入21世紀，總量控制的核心地位確立，COD與SO2的總量減排10％目標進入“十五”與“十一五”規劃，尤其是“十一五”節能減排的提出與全面實施，總量減排已經成為“全民行動”。“十五”規劃的總量減排目標并沒有完成，“十一五”規劃的總量減排目標則提前完成，“十二五”的總量減排指標上升為4個，氨氮與氮氧化物進入總量控制名單，總量控制在快速地推進中。

　　第三級是質量改善階段。“十二五”規劃綱要提出“地級以上城市空氣質量達到二級標準以上的比例達到80％”，這是在國家五年規劃中首次提出定量的環境質量目標，標志著環境質量改善在中國環境管理中的地位日漸。其實，早在“十五”期間，城市環境質量改善目標如“50％地級以上城市空氣質量達到國家二級標準”等就已經被列入“十五”環保專項規劃中，但一直停留在部門規劃層次。

　　中國環境管理重心由總量控制向質量改善升級，已經是大勢所趨。環境保護部副部長張力軍在今年“兩會”期間提出“十二五”環保規劃的四大戰略，“一是深化總量減排，二是強化環境質量的改善，三是防范環境風險，四是保障城鄉平衡發展。”

　　據環境保護部環境規劃院王金南研究員介紹，國家環保“十二五”規劃的基本思路必須“以改善環境質量為立足點，以削減總量為抓手，以保障環境安全為根本”，中國將從“十二五”開始，用20年左右的時間完成總量控制向質量改善戰略轉型。

　　第四級是公眾滿意階段。2006年《全國城市環境綜合整治定量考核管理工作規定》等通知，首次將“公眾對城市環境保護的滿意率”納入“城考”中，權重占3％，標志著公眾環境滿意的管理模式開始在中國“落地生根”。2007年，“公眾環境滿意率”調查結果首次被納入《全國城市環境管理與綜合整治年度報告》，424個城市開展公眾環境滿意率調查，占參加“城考”城市數的70％。年報顯示，公眾滿意率基本能體現各城市環境質量狀況及環境保護工作進步程度；2008年，全國“城考”城市中有76.3％的城市開展了公眾滿意度調查；2009年，開展調查的城市占77.16％。公眾環境滿意調查在各個城市的應用與普及速度加快。

　　2009年年底，環境保護部在全國范圍內首次組織“公眾環境狀況滿意度調查”，調查結果也首次進入2009年《中國環境狀況公報》，相比“城考”的公眾環境滿意率調查與公布，在權威級別與評價技術上邁進一大步。

　　公眾滿意是貫徹落實科學發展觀，踐行“以人為本”的客觀要求，是建設服務型政府的本質要求，也是“環保惠民”的評價標準。中國的環境管理最終邁向公眾滿意的環保新道路，既是執政為民理念的推動與行政管理改革的必然歸宿，又是日益嚴峻的環保形勢對先進環境管理模式的迫求。