2月17日，山東昌樂縣營丘鎮孟家洼村農民正在對小麥進行鎮壓劃鋤，保持水分。

    ●農田水利老化失修嚴重，大型灌區的骨干建筑物壞損率近40%，年均減少有效灌溉面積約300萬畝。

    ●大型灌區田間工程配套率僅約50%，不少低洼易澇地區排澇標準不足3年一遇，灌溉面積中有1/3是中低產田，旱澇保收田面積僅占現有耕地面積的23％。

    ●我國現有耕地中，半數以上仍為沒有灌溉設施的“望天田”，還有一些適合發展灌溉的地區，由于投入不足，潛力沒有發揮。

    ■ 將新聞進行到底

    近年干旱頻現，促使今年中央一號文件聚焦水利發展。在剛剛結束的十一屆全國人大常委會第十九次會議上，水利部總規劃師周學文向常委們詳細介紹了水利發展的難題和出路。

    周學文曾負責組織全國水利發展“十一五”和“十二五”規劃。他認為，我國水資源短缺已經影響了經濟社會可持續發展，問題十分突出。因此，水利改革已經迫在眉睫，而依法治水則是加快水利改革發展的重要保障。

    機制不順，公益事業沒錢做

    1998年以來，中央預算內固定資產投資中，年均水利投資367億元，所占比重在14%—24%之間波動。

    目前制約水利可持續發展的體制機制障礙仍然不少，突出表現在水利投入機制、水資源管理等方面。

    周學文介紹說：一是水利投入穩定增長機制尚未建立。我國治水任務繁重，投資需求巨大，由于沒有建立穩定增長的投入機制，長期存在較大投資缺口。一方面，水利在公共財政支出中的比重還不高，波動性較大，1998年以來，中央預算內固定資產投資中，年均水利投資367億元，所占比重在14%—24%之間波動。另一方面，水利公益性強，又缺乏金融政策支持，融資能力弱，社會投入較少。此外，農村義務工和勞動積累工政策取消后，群眾投工投勞銳減，新的投入機制還沒有建立起來，對農田水利建設影響很大。

    二是水資源管理制度體系還不健全。目前我國的水資源管理制度體系與嚴峻的水資源形勢還不適應，流域、城鄉水資源統一管理的體制還不健全，水資源保護和水污染防治協調機制還不順，水資源管理責任機制和考核制度還未建立，對水資源開發利用節約保護實行有效監管的難度較大。

    同時，水利工程良性運行機制仍不完善。2002年以來，國有大中型水利工程管理體制改革取得明顯成效，良性運行機制初步建立，但一些地區特別是中西部地區公益性水利工程管理單位基本支出和維修養護經費還不能足額到位，許多農村集體所有的小型水利工程還存在沒有管理人員、缺乏管護經費的問題，制約了水利工程的良性運行，影響了工程效益的充分發揮。

    水要夠用，法律政策得給力

     目前節約用水、地下水管理、農田水利、流域綜合管理等方面還沒有專門的法律法規。我國尚需進一步加強水法規建設，不斷完善水法規體系。

    全國人大十分重視水法治建設，頒布實施了《水法》《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等4部水法律，國務院也出臺了一批水行政法規，構建了我國水法規的基本框架，為依法治水提供了法律依據。

    但令人擔憂的是，目前節約用水、地下水管理、農田水利、流域綜合管理等方面還沒有專門的法律法規。因此周學文建議進一步加強水法規建設，不斷完善水法規體系。

    不僅如此，資金短缺問題也呼喚政策積極有為。根據水利建設的目標任務，今后10年全國水利建設投資需求約為4萬億元；而2010年全國水利實際投入僅2000億元。因此今年中央一號文件提出，要建立水利投入穩定增長機制，今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。

    周學文認為，由于水利具有很強的公益性、基礎性和戰略性，因此，應抓緊建立以政府公共財政投入為主，社會投入為補充的機制：一是穩定和提高水利在國家固定資產投資中的比重；二是大幅度增加財政專項水利資金規模；三是進一步充實和完善水利建設基金。

    另外，周學文強調“落實好從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的政策”。據統計，2008年土地出讓收入中，東部地區占66.7%，中西部地區僅占33.3%，且主要集中在大中城市，而農田水利建設資金的需求東部占30%，中西部占70%，存在不匹配的結構性矛盾。需要研究提出中央和省級統籌使用部分土地出讓收益用于農田水利建設的具體辦法，重點向糧食主產區、貧困地區和農田水利建設任務重的地區傾斜。

    “應按照中央一號文件的精神，細化水利建設金融支持、吸引社會資金的政策措施，拓寬水利投融資渠道。”周學文說，“此外，針對今后十年水利投入大、項目數量多、分布范圍廣的特點，應特別加大對水利建設資金的監督管理，確保資金安全和使用效益。”

    環環控制，建立用水新秩序

    實行最嚴格的水資源管理制度，確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”，改變不合理的水資源開發利用方式，從供水管理向需水管理轉變。

    為有效解決水資源過度開發、無序開發、用水浪費、水污染嚴重等突出問題，周學文建議實行最嚴格的水資源管理制度，確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”，改變不合理的水資源開發利用方式，從供水管理向需水管理轉變，建設節水型社會。

    首先，是要建立用水總量控制制度。目前，我國用水總量已近6000億立方米，北方一些地區用水量已經超過了當地水資源承載能力。全國水資源綜合規劃提出，到2030年，我國用水高峰時總量力爭控制在7000億立方米以內。這一指標是按照可持續發展的要求，綜合考慮了我國的水資源條件和經濟社會發展、生態環境保護的用水需求確定的，是我國用水總量控制的紅線。當前，應按照國家水權制度建設的要求，制定江河水量分配方案，將用水總量逐級分配到各個行政區，明晰初始水權。同時，也要發揮市場配置資源的作用，探索建立水市場，促進水權有序流轉。

    二是建立用水效率控制制度。首先應分地區、分行業制定一整套科學合理的用水定額指標體系。目前，我國許多地區雖然制定了一些用水定額指標，但指標體系還不完整，有的定額過寬、過松，難以起到促進提高用水效率的作用。用水定額應根據當地的水資源條件和經濟社會發展水平，按照節能減排的要求，綜合研究確定。其次，應加強用水定額管理。把用水戶定額執行情況作為節水考核的重要依據，建立獎懲制度。應實行嚴格的用水器具市場準入制度，逐步淘汰不滿足用水定額要求的生活生產設施和工藝技術。同時，充分發揮價格杠桿作用，實行超定額用水累進加價制度，鼓勵用水戶通過技術改造等措施節約用水，提高用水效率。 

    “落實最嚴格的水資源管理制度，關鍵在于明確責任主體，建立有效的考核評價辦法。”周學文指出：“要把水資源管理責任落實到縣級以上地方政府主要負責人，實行嚴格的問責制。”