香港特區政府9月10日公布了《香港應對氣候變化策略及行動綱領》(以下簡稱行動綱領)，提出從五大范疇將香港構建為“低碳綠色城市”，目標是2020年“碳強度”要較2005年減少50%至60%。行動綱領還需接受為期3個月公眾咨詢的考驗，若能得到絕大多數公眾的認同，所建議的減排措施多數將轉化為具體法律規定，并將深刻影響到香港未來發展。正如香港特區環境局局長邱騰華指出，有關減排目標極具挑戰性，但香港有責任和能力減排，配合國家打造“低碳社會”的目標，體現了香港走綠色低碳之路的決心。

    被動治理到主動預防

    上世紀70年代，由于環境質量迅速惡化，香港特區政府開始高度重視環境治理，并著手制定相關法律，先后頒布了《廢物處置條例》和《水污染管制條例》，自始環境保護有了直接法律依據。立法最為鮮明的特點即是通過加大懲治力度來遏制環境污染，采取了將環境違法行為全面刑事化的做法。即在所有的環境法例中均有刑事懲處的規定，如此將起到有效的震懾作用。例如《廢物處置條例》規定，違反該條例的行為，不論情節輕微還是嚴重，都是犯罪行為。其中對違反化學廢物及進出口廢物管制條款的行為，刑罰最重，前者最高刑罰是罰款20萬元及監禁6個月，后者則是罰款50萬元及監禁2年。

    總體看來，香港特區環境立法門類齊全，內容具體，具有很強的可操作性，但在管治模式上，仍側重于事后的污染控制，且以刑罰及行政手段為主，對環境經濟措施未給予足夠重視。上世紀90年代后期以來，受可持續發展理念的影響，香港政府開始改變其保守而被動的環境保護路線，轉向主動的預防，表現在1998年制定的預防污染的《環境影響評估條例》。近年來漸趨重視通過積極且具前瞻性的舉措來治理環境，行動綱領的出臺就是新型環境管治模式轉變的體現。

    經濟手段在環境管治中開始受到更多的重視。2008年通過的《產品環保責任條例》規定對塑料購物袋征收環保征費，旨在提供經濟誘因，以降低市民使用塑料購物袋的動機。另外，香港政府為鼓勵私人物業業主為其建筑物進行能源及二氧化碳排放綜合審計和能源效益項目，從2009年4月起推行“香港建筑物能源效益資助計劃”，截至2010年8月，資助總額將近2億元，每年可以減少6萬多公噸的二氧化碳排放量。

    立法保障減半目標

    2008年香港特區環境保護署委托顧問公司進行了一系列的專題研究，在行動綱領中，特區政府以此為基礎提出了2020年將碳強度由2005年水平降低50%至60%的建議目標。所以確立這樣高的標準，既體現了香港特區政府履行全球減排承諾的誠心，也是香港特區政府根據自身城市發展所確定的長遠目標。香港是鑲嵌在南海之濱的一顆璀璨明珠，地理位置決定了其極易受到全球變暖的影響，及早準備才能避免未來可能面臨的災難，特區政府公布行動綱領也是出于這一層面考慮。

    為達到這一目標，特區政府在行動綱領中，針對香港溫室氣體的排放特征，對癥下藥，提出了從燃料組合、能源效益、環保運輸等五大范疇減少碳排放。比如，針對香港目前溫室氣體第一大排放源，即占總排放量67%的發電，特區政府準備從內地引入更多核能，并在10年后將核能發電比例增至50%，以逐步替代燃煤發電，這可為香港實現減排目標奠定基礎。面對如此雄心勃勃的減排目標，能否如期兌現承諾是社會普遍關注的重點。顯然，關鍵之處在于，需將行動綱領得到絕大多數公眾的認同后，將減排措施轉化為具體法律規定，從而落實下去，實現香港“碳強度十年減半”的目標。

    當然，行動綱領中建議的減排措施一旦實施，固然能給企業帶來新的綠色商機，為未來經濟發展提供新動力，但也可能遭來不少非議，如電價上漲將影響低收入人群的生活。況且如果減排措施過于嚴厲、缺乏現實性，超過了經濟體的承受能力，也會給社會帶來巨大沖擊。面對復雜的利益博弈，同樣須有民主法治來對這些多元利益進行疏導。為此，特區政府在行動綱領中還特別指出，在推行有關應對措施前，應先就其影響、可行性和成本效益進行評估。雖然這樣做會耽擱時間且增加開支，但從長遠看卻能防止出現“虎頭蛇尾”的現象。

    踐行法律促減排落實

    行動綱領的一個亮點就是非常重視減排措施的有效落實，采取了一系列做法以推進減排措施。這些具體措施的實現，歸根結底也是踐行香港特區相關立法及有關國際公約的體現。

    一是踐行立法規定的減排措施。這些減排措施內容具體、針對性強，相關配套法律予以明確。比如，為提高建筑物能源效益，特區政府在2009年底提出強制實施《建筑物能源效益守則》的法案，以提高現有及新建樓宇的能源效益并減少電力消耗。制定了《2009年空氣污染管制(汽車燃料)(修訂)規例》，以立法管制汽車使用生化柴油的燃料規格要求。

    二是通過完善跨部門合作機制統籌協調減排行動，踐行國際法承諾。香港特區政府在2007年成立了由環境局領導的“氣候變化跨部門工作小組”，成員包括5個決策局和16個部門，負責統籌、協調、制訂和推動政府在減少溫室氣體排放及適應氣候變化方面的工作，以履行《聯合國氣候變化框架公約》有關要求。

    此外，香港特區政府還重視區域及國際合作。環境問題本來就是個超越地域界限的難題，香港實難獨善其身。在行動綱領中，特別指出促進低碳發展將是未來粵港區域合作的主要范疇，通過加強雙方合作溝通以實現減排目標。此外，香港還參加了C40城市氣候變化領導小組，可以借助城市之間的相互合作，交流減排概念的構思和分享實質經驗，強化應對氣候變化的共同能力。

    低碳生活是一個簡單的概念，但這個概念要在社會上落地生根卻并不容易，需要公眾身體力行的實踐。因此，任何減排措施的實施，最終都要落實在公眾參與上，這就需要提高公眾對氣候變化及低碳經濟的認知。香港特區政府借助環境局下設的環境及自然保育資金，為該領域的公眾教育計劃提供資助，使公眾真正意識到應對氣候變化的重要性及自身應盡的責任。香港特區環境保護署已在2010年4月2日推出全新的“減碳開步走”網頁，向市民介紹各項減排措施，方便市民分享并交流減排經驗，提高公眾的環保意識。當然，還有一個重要目的就是：一旦絕大多數公眾認同行動綱領的目標，這些減排措施多數將轉化為具體法律規定，通過法律來保障香港發展為一個低碳綠色城市。

(作者系昆明理工大學副教授、中國人民大學博士生)