國外成熟政策體系可借鑒

    中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所呂佳玲在分析國外風(fēng)能和太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，提煉出外國政府促進(jìn)新能源發(fā)展的政策體系，包括國家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、針對基礎(chǔ)研究及產(chǎn)業(yè)化的政策、保護(hù)與培育市場的政策和創(chuàng)新的社會環(huán)境與文化引導(dǎo)的政策。

    國家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計(jì)主要涉及的是國家對于新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位與通盤政策設(shè)計(jì)，包含技術(shù)推動政策、市場拉動政策、促進(jìn)多種主體參與的宏觀政策，體現(xiàn)的是技術(shù)、市場、政策和社會多維度的協(xié)同發(fā)展，如德國的《可再生能源法》，丹麥的能源81計(jì)劃等都是針對新能源產(chǎn)業(yè)的整體框架性的政策體系。

    德國的《可再生能源法》于2000年4月實(shí)施，目標(biāo)在2010年達(dá)到由可再生能源供應(yīng)德國10%的電力。可再生能源法的立法由經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和農(nóng)業(yè)部基于技術(shù)先進(jìn)性和市場發(fā)展，進(jìn)行每兩年一次的再評估，為各個(gè)技術(shù)稅務(wù)花費(fèi)制定稅則。自1976年起，丹麥在能源規(guī)劃方面規(guī)定能源部每年必須向國會提交能源部門發(fā)展的年度總結(jié)，并由能源處監(jiān)督能源的生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)、研究與開發(fā)等活動。1976年、1981年、1990年和1996年，政府先后公布了四次能源計(jì)劃。這四個(gè)能源戰(zhàn)略中都包含了風(fēng)能發(fā)展和實(shí)施計(jì)劃。

    針對基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)化的政策主要體現(xiàn)為：促進(jìn)基礎(chǔ)研究的資金支持途徑、力度和持續(xù)性；促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的相關(guān)政策等。其中，支持技術(shù)和市場的多樣化發(fā)展是研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化政策的關(guān)鍵。呂佳玲認(rèn)為，國外在這一政策的實(shí)踐中既有寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也有值得我們注意的教訓(xùn)。

    德國和丹麥的研發(fā)支持政策有意識地避免影響研究者和企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新方向，從而獲得了多樣性的技術(shù)創(chuàng)新。

    德國的研發(fā)資助幾乎支持所有的項(xiàng)目，并具有充分的彈性。德國最早自主的以航空知識為基礎(chǔ)的大風(fēng)機(jī)項(xiàng)目被認(rèn)為是失敗的，但后期運(yùn)用工程學(xué)和造船知識開發(fā)的小型風(fēng)機(jī)則因?yàn)楸３至思夹g(shù)的多樣性，而更為成功。丹麥在1974~2003年的研發(fā)投入是同期美國投入量的七分之一，但卻通過開放性的支持政策、互動式創(chuàng)新和漸進(jìn)式風(fēng)電技術(shù)的改進(jìn)，而獲得了多樣性的實(shí)用創(chuàng)新成果。丹麥早期的研發(fā)項(xiàng)目是立足于滿足農(nóng)業(yè)小風(fēng)機(jī)的需求，風(fēng)機(jī)制造商在使用者、研究機(jī)構(gòu)和配套企業(yè)的長期互動中通過“試錯(cuò)”學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)了技術(shù)和能力的積累。美國和英國的研發(fā)政策扼殺了技術(shù)創(chuàng)新的多樣性。美國的技術(shù)創(chuàng)新支持體系具有鮮明的任務(wù)導(dǎo)向，主要支持大型風(fēng)機(jī)領(lǐng)域的突破性創(chuàng)新技術(shù)。正是由于“大科學(xué)”的政策導(dǎo)向，美國目前仍是風(fēng)電核心技術(shù)的控制者，擁有全球73項(xiàng)風(fēng)電高引用率專利中的69項(xiàng)。但這樣的資助卻導(dǎo)致了美國風(fēng)電技術(shù)的單一化，并存在產(chǎn)業(yè)脫節(jié)的問題；同時(shí)封閉的科研體制使得企業(yè)未能進(jìn)行有效的技術(shù)擴(kuò)散，美國的第一臺風(fēng)機(jī)認(rèn)證比丹麥晚了近20年。英國也是偏向性地支持大風(fēng)機(jī)的基礎(chǔ)研究，并沒有實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)需求的風(fēng)機(jī)技術(shù)的結(jié)合，而且在1992~1993年和1997~1998年對可再生能源的研發(fā)資助削減了50%以上，因此，英國也沒有有效形成與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用相適應(yīng)的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢。 呂佳玲認(rèn)為，支持技術(shù)和市場的多樣化發(fā)展，并關(guān)注基礎(chǔ)研究與產(chǎn)業(yè)的合作，形成開放性、互動性和漸進(jìn)性的創(chuàng)新氛圍，保持政策的連續(xù)性是非常重要的。

    保護(hù)和培育市場的政策包括產(chǎn)品價(jià)格的制定機(jī)制、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定的建立、規(guī)范性法律的完善等。在太陽能和風(fēng)能領(lǐng)域，定價(jià)機(jī)制起著重要的作用。縱觀其他國家的經(jīng)驗(yàn)，大體上可以分為固定電價(jià)制度和固定電量制度兩種機(jī)制。固定電價(jià)制度是由政府制定可再生能源的收購價(jià)格，包括：以德國、丹麥和西班牙為代表的固定收購價(jià)格；固定補(bǔ)貼價(jià)格；以丹麥、德國及西班牙在風(fēng)力發(fā)電初期采用的設(shè)備補(bǔ)助方式；以美國為代表的稅收抵減政策等。固定電量制度又稱為可再生能源配比系統(tǒng)，是由政府規(guī)定可再生能源的發(fā)電量，而由市場決定其價(jià)格，包括：以英國、愛爾蘭和法國為代表的競比系統(tǒng)；以英國、瑞典、比利時(shí)、意大利及日本為代表的可再生綠色憑證系統(tǒng)。
新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要獲得社會的認(rèn)可，并幫助人們形成良好的預(yù)期，即在社會技術(shù)遠(yuǎn)景層面對現(xiàn)有的體制和范式形成壓力，從而滿足新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。這類政策與措施包括新能源產(chǎn)業(yè)配套技術(shù)設(shè)施的完善、公民意識的倡導(dǎo)、持續(xù)能力的建設(shè)，以及不同利益團(tuán)體訴求表達(dá)機(jī)制的建立等方面。

    以德國和丹麥的社會保障制度及社會支持形式為例。一是丹麥和德國都有著支持風(fēng)電發(fā)展的政治聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，這是確立產(chǎn)業(yè)合法性和穩(wěn)定性政策的重要政治基礎(chǔ)。丹麥議會資助促進(jìn)技術(shù)示范項(xiàng)目發(fā)展的政治游說群體，德國也成立了包括風(fēng)電設(shè)備供應(yīng)商和風(fēng)機(jī)所有者聯(lián)合組成的風(fēng)能協(xié)會。二是引導(dǎo)公眾消費(fèi)。丹麥的風(fēng)電發(fā)展本身具有很好的群眾基礎(chǔ)，早期的風(fēng)電站建設(shè)很多是出于個(gè)人的興趣和愛好，政府也積極的支持風(fēng)電資源數(shù)據(jù)的收集并開展公共教育。德國一方面對可再生能源的消費(fèi)給予補(bǔ)貼，另一方面在中小學(xué)教育、社區(qū)宣傳以及NGO活動中樹立環(huán)保意識，引導(dǎo)社會的綠色消費(fèi)偏好。三是以地方或社區(qū)為主的組織方式。丹麥的風(fēng)電建設(shè)與大多數(shù)國家不同，風(fēng)機(jī)不是有大型電廠所有，80%~90%的風(fēng)機(jī)歸私人所有，正是由于地方和社區(qū)居民的廣泛參與，才使得風(fēng)電項(xiàng)目的有效運(yùn)行，不僅有利于擴(kuò)大裝機(jī)容量，而且草根群體形成了強(qiáng)大的利益集團(tuán)，通過政治游說增強(qiáng)了對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的政策保護(hù)力度。

    相反的，英國、荷蘭的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，都面臨著地方政府和社區(qū)居民不支持的問題，從而限制了風(fēng)電行業(yè)的有效發(fā)展。 德國太陽能和風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的成功主要?dú)w功于其政策體系，其中最著名的《可再生能源法》已經(jīng)被世界20多個(gè)國家效仿。其政策體系體現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：建立宏觀的政策框架體系，多次修改的《可再生能源法》為新能源的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；需求拉動的政策力度很強(qiáng)，先后頒布了《千戶太陽能發(fā)電計(jì)劃》，《百萬屋頂計(jì)劃》等，帶動了強(qiáng)大的市場需求；政策的連續(xù)性和累積性，德國的政策使新能源產(chǎn)業(yè)從幼稚期成功過渡到了發(fā)展期，而與此對應(yīng)的荷蘭卻在過渡期沒有連貫的支持政策，使得風(fēng)機(jī)王國走上了衰落之路。