摘要：《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》明確宣布國家將重點培育和發展節能環保產業等七大戰略性新興產業，節能服務產業屬于節能環保產業范疇，是節能環保產業發展的重點?！笆濉逼陂g，國家出臺了一系列相關措施，大力推行合同能源管理、加快發展節能服務產業，節能服務產業發展取得了較大進展。“十三五”是經濟轉型的關鍵時期，大力發展節能服務產業是加快經濟戰略轉型的關鍵點，更是推進實現能源-環境-經濟協調發展的重要手段。

1 節能服務產業的概念與范疇

節能服務產業是指為項目或用能單位在節能減排方面提供節能服務和支持的產業，其主要采用合同能源管理模式，根據客戶對能源的需求，借助于供給、分配及利用環節，提供盡可能有利于環境的、經濟實惠的、完整的、集前期節能診斷、節能改造設計、中期融資、工程實施運行和后期節能測定跟蹤服務為一體的產業，并從客戶進行節能改造后獲得的節能效益中收回投資和取得利潤。節能服務的領域主要集中在工業、建筑、交通、居民、商業、政府及其他公共機構。

節能服務產業主要包括節能技術服務、節能咨詢服務、節能設施運行、節能金融服務以及節能推廣和交易服務等行業。節能技術服務業主要包括節能設備、產品和軟件的研發等；節能咨詢服務業主要包括節能審計、節能監測、設計節能改造方案和碳核查等；節能設施運營服務業主要包括節能設備的安裝調試和運營維護等；節能金融服務業主要是負責對節能服務項目進行投資，并在資金不充裕的情況下為節能服務項目制定融資方案，尋找融資對象；節能推廣和交易服務業主要包括節能超市、碳交易平臺和對節能服務人員開展相關培訓的產業。節能服務產業具體范疇如圖1所示。


2 節能服務產業發展現狀
2.1 產業總體規模

2005～2015年，節能服務產業總產值不斷增長，呈逐年上漲趨勢，平均增長率超過20%，截至2015年，我國節能服務產業總產值達3127.34億元，同比增長17.9%（見圖2）。節能服務從業隊伍不斷發展壯大，截至到2015年，全國從事節能服務產業的企業總數達5426家，比“十一五”末期增長近6倍，行業從業人數達60.7萬人，比“十一五”末期增長近2.5倍（見圖3）。但從行業總產值、行業從業人員總數的增長速度來看，雖然增長率仍然較高，但與“十一五”期間相比，增長勢頭已經逐漸變緩，可見節能服務產業已經從最初的起步階段，逐漸趨向成熟穩定。


2.2 合同能源管理

中國的節能服務產業主要以合同能源管理為主，在國家出臺的《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》等相關政策推動下，2005～2015年期間合同能源管理項目投資總體呈快速上漲趨勢，平均增長率超過20%（見圖4）。根據中國節能協會節能服務業委員會統計，2015年合同能源管理投資額從“十一五”末期的287.51億元增長到1039.56億元，增長超過3倍；合同能源管理項目形成年節約標準煤能力從“十一五”末期的1648.39萬噸增加到3241.33萬噸，實現二氧化碳減排量從“十一五”末期的2662.13萬噸增加到8109.42萬噸，增長3倍以上?！笆濉逼陂g累計合同能源管理投資3710.72億元，形成年節能能力1.24億噸標準煤，減排二氧化碳3.1億噸。合同能源管理項目分布于工業、建筑、交通等各大用能領域，目前主要有工業鍋爐、高低壓變頻器、余熱回收利用、建筑暖通空調（Heating,Ventilation and Air Conditioning ，HVAC）系統、配電系統、發光二極管（Light Emitting Diode，LED）路燈系統等業務類型，其中約有2/3的項目與建筑節能有關。2006～2015年合同能源管理項目形成年節能量和碳減排量變化趨勢如圖5。


2.3 百強企業

為了規范節能服務行為，引導政府和社會更加關注節能服務，中國工業節能與清潔生產協會以“節能量”作為單一排名指標，對符合條件的申報企業進行了“節能服務公司百強評選”。節能服務百強企業在行業中的節能貢獻率逐年上升趨勢顯著。截至2014年，節能服務百強企業共實現節能量1154.1萬噸標準煤，占節能服務產業總節能量的38.52%，與2011年的17.51%相比，有明顯提升。可見百強企業在整個節能服務行業中節能貢獻率較高，占有較為重要的地位（見圖6）。


從百強企業的地域分布來看，在華南、華北和華東地區所占比例較大，2012～2014年三個區域百強企業數量占百強企業總數均達70%以上，企業分布較為集中；西北地區企業數量最少，2012年僅有1家，2014年發展到4家企業（見圖7）。從百強企業的節能量分布來看，華北、華東和華南地區節能量占比也較高，尤其是華北地區，2012和2014年，節能量分別達到444.67萬噸和614.30萬噸標準煤，占總節能量的68.08%和53.22%。2012～2014年華北、華東和華南三個地區的節能量占百強企業總節能量的比例均超過85%（見圖8）。因此說明華北、華東和華南地區的節能服務企業是重要的節能服務能力供給方；從百強企業的服務行業分布來看，主要是以鋼鐵、電力、化工等高耗能工業企業為主，建筑次之，交通占比較小，工業節能量占比超過60%，建筑節能量為30%左右，交通節能量占比低于10%。

3 節能服務產業市場環境

3.1 中國能源利用效率低于國際先進水平，節能市場潛力巨大

隨著經濟的發展，中國能耗強度總體呈下降趨勢。但與能效較高的國家相比，中國仍具有較大的節能空間。從單位產值能耗來看（以2005年為基準的不變價美元計），2014年中國能耗強度為5.6噸標準煤/萬美元，比美國、印度、日本、加拿大、德國、巴西分別高3.6、1.4、5.9、2.3、5.8和2.3倍。從單位產品能耗來看，中國電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織等行業主要產品單位能耗均高于國際先進水平，如電解鋁交流電耗是國際先進水平的1.05倍，乙烯綜合能耗是國際先進水平的1.37倍，合成氨綜合能耗是美國的1.56倍。2014年主要國家的能耗強度對比見圖9。


3.2 國家出臺一系列政策文件，推進節能服務產業發展

近年來，我國制定和實施了多項節能政策，其中明確提出了節能服務產業的相關規定。主要包括《節能中長期規劃》《國務院關于做好建設節約型社會近期工作重點的通知》《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》、新修訂的《節能能源法》《中國應對氣候變化家方案》《節能減排“十二五”規劃》《“十二五”節能環保產業發展規劃》《“十二五”建筑節能規劃》和《工業節能“十二五”規劃》等。

同時，我國制定了多項促進節能服務業發展的專項政策。2010年和2011年國家陸續出臺了一系列促進節能服務業的政策措施，如《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》《合同能源管理項目財政獎勵資金暫行辦法》《關于促進節能服務產業發展增值稅、營業稅和企業所得稅政策問題的通知》等。這一系列專項政策措施的制定，確立了合同能源管理的技術標準及合同標準，提出了合同能源管理的稅收優惠政策。表明合同能源管理已經成為節能工作向縱深發展的一項戰略舉措。

3.3 民營企業仍是節能服務市場主力，國有企業和國際知名企業的介入加劇市場競爭

隨著國家不斷出臺鼓勵政策，國家電網、中石化等重點用能的大型國有企業組建了節能服務公司，施耐德、西門子等國外知名企業也紛紛在中國開展合同能源管理項目。據統計，2013年與2012年相比，在節能服務百強企業中民營企業、國有企業、外資企業和中外合資企業的數量占比基本未發生變化，但國企的節能量占比由13.52%上升至26.02%，民營企業的節能量占比由76.72下降到63.74%（見圖10）。雖然民營企業從數量和節能量上均占主導地位，但國企、外企和中外合資企業的節能貢獻也逐步上升。另外，國企和外企雖然數量較少，但單個企業的節能貢獻率通常高于民營企業，且大型國有企業和國際知名企業在資金、技術及市場方面均具有一定的基礎和優勢，具有較強的競爭力。因此，國有企業和國際知名企業的介入將加劇市場競爭，技術、商業和管理模式不成熟的企業將面臨整合或淘汰，節能服務市場逐漸形成成熟和良性的競爭環境。


4 節能服務產業發展中存在的問題與趨勢分析

4.1 發展中存在的問題

4.1.1 政策問題

（1）標準制定滯后

雖然節能服務產業現行有效標準超過200項，其中單位與術語、技術通則、測試與計算、能效及節能方面的綜合標準共170項，節能評估、能源計量、合同能源管理等方面的技術標準共36項，但尚未制定出完整的標準體系，且現有標準覆蓋面不全，配套性和可操作性差，標準制定的速度遠遠滯后于節能服務產業的發展。

（2）財政補貼問題

財政補貼尚未兼顧中小企業，雖然節能服務市場不存在市場準入制度，但只有備案企業才能獲得中央財政獎勵，規模小的節能服務公司更加難以生存；財政補貼標準單一，財政補貼僅僅以節能量為標準，并未把技術的先進性列入考核范圍之內，容易導致企業選擇落后廉價技術且節能效果暫時明顯的改造方案；國家財政補貼缺乏監督管理機制，存在虛假申報的現象，2013年國家招標審核機構對獲得財政補貼的節能服務公司進行核查，發現多家“皮包公司”；財政補貼跨區域獎勵難以實現，合同能源管理項目普遍存在跨區域的特點，但是各省市對于項目審核認定以及資金獎勵并不一致，跨省市項目獲得相關獎勵的難度較大。

4.1.2 資金問題

（1）融資困難

目前，中國的節能服務企業可以取得世界銀行的專項資金支持，但世界銀行對于合同能源管理項目的整個過程都有嚴格的考核標準，并根據收益率和投入產出撥付金額，最后能通過審核的企業鳳毛麟角。因此，中國的節能服務企業主要向國內銀行進行融資。國內銀行對節能產業和合同能源管理缺乏了解，節能服務企業在用能單位投資所形成的資產，往往不被承認，不能進行抵押；同時，節能服務企業在銀行尚未建成信譽積累，且大多是技術型企業，無法提供固定資產或有形資產抵押，難以實現抵押要求。因此，融資困難是影響節能服務企業發展的一大障礙。

（2）資金回籠風險大

項目周期長，資金回籠慢，加大了合同能源管理項目的風險。合同能源管理項目一般有節能服務企業進行投資建設，項目合同金額較大，對流動資金占用量大；合同能源管理項目地域分布廣，維護成本高，投資回報周期長，平均周期在4～8年，對節能服務企業的資金實力、融資渠道和抗風險能力有較高要求。此外，能源用戶的誠信度較低也加大了節能服務企業的風險。由于節能項目依附于用能單位，節能服務企業缺乏主動權，項目投入資金建設運行后，由于節能效益分享型對節能量的測算存在不確定性，用能單位存在拒絕付款的現象，尤其是由于項目周期長，在此期間用能單位出現重大人事變更、分立、改制等情況時，節能服務企業的收益難以實現，存在巨大的風險。

4.1.3 節能服務市場不均衡

（1）節能服務相對單一

目前，中國現存的節能服務企業，絕大部分不能對用能單位提供從節能診斷到節能項目設計、施工、融資和運營維護一體化服務，業務范圍主要集中在工業和建筑節能的某一細分環節，僅能提供“點對點”服務。如2013年第五批備案的節能服務企業中，不少企業是從原來的LED燈生產轉入照明的，這類企業無法滿足綜合服務需求。但是目前用能單位對于節能服務的需求，不僅僅局限于單一的服務，往往是涉及多個細分領域的綜合服務。因此，綜合性節能服務企業，尤其是能夠結合工業生產工藝特點開展集成性節能服務的企業，無論是數量還是質量上都難以滿足巨大的市場需求。

（2）產業規模普遍偏小

目前，雖然節能服務產業發展迅速，但存在規模較小、盈利水平不高、技術服務能力有限、資金短缺、人才不足等問題，根據38家節能服務上市企業在2012～2014年平均利潤來看，未產生凈利潤的企業比例達34.21%，可見部分企業甚至存在連年虧損的現象。按照國家政策發展趨勢，將重點扶持具有規模、技術、資金的節能服務企業，一些規模較小、實力較弱的節能服務企業將面臨淘汰。

4.2 發展趨勢分析

4.2.1 在國家政策的大力扶持下，節能服務產業仍將呈現高速增長態勢

“十三五”是節能服務產業的快速發展時期，政府將加大對節能服務產業的投資和政策扶持力度，其產值年均增長速度達20%～30%，預測到2020年節能服務業產值超過7000億元。我國節能環保服務業以合同能源管理為主要模式，而合同能源管理項目近年來發展勢頭迅猛，預計未來五年將達到14%的年均增速，到2020年中國合同能源管理行業投資規模將達到1857億元，合同能源管理行業的產值將達到2821億元，節能環保服務業行業發展前景十分廣闊。全國2014～2020年節能服務產業規模發展趨勢如圖11。


4.2.2 在傳統合同能源管理模式下，節能超市等新型業態將成為節能服務產業發展新引擎

“節能超市”是一種全新的節能服務綜合平臺。在傳統模式下，由于信息不對稱，用能單位和節能服務企業之間的對接存在交易成本過高、服務單一、交易時間較長等問題?！肮澞艹小蓖ㄟ^多方資源整合，使用能單位和節能服務企業達到效益最大化。目前，“節能超市”在北京和山東等地已經開始運作，并初見成效。“節能超市”從實體經濟到虛擬經濟整體拓展了節能減排的服務前景，也是未來全方位整合我國節能服務產業鏈中的重要模式。

4.2.3 服務業將從單一服務向綜合服務業發展

隨著節能產業的戰略地位日益提高，節能標準日趨嚴格，下游服務對象往往要求“一體化”“一站式”“多領域”服務，需要有一個“集成商”整合產業鏈，包括節能技術研發—節能器件制造—節能設備配套—節能工程總承包—節能工程咨詢與設計等。因此，在新的需求下，隨著“集成商”的參與，產業鏈上、下游得到延伸，實現從傳統的單一要素、單一環節的工程技術服務模式向 “一體化”“一站式” “多領域”的節能技術綜合服務轉變?！凹缮獭弊鳛檎瞎澞芊债a業鏈發展的龍頭，在跨越式發展的同時也將不斷提高行業集中度。對于大型的能源企業，構建由節能服務企業、第三方測評機構（節能評估、節能監測等）和能效管理平臺三部分構成的能源管理體系，也是重點發展的趨勢之一。如國家電網公司所屬節能服務企業獲得備案資格的節能服務相關企業達到18家，已經初步構成了節能服務體系。

4.2.4 “節能量審核”“節能低碳認證”“碳排放核查”等第三方認證與評估機構將成為發展重點

節能服務企業需要公證的第三方審核機構確定節能量，第三方認證與評估機構對節能項目進行測試，評估，提供驗收合格證明。2015年，全國從事節能服務業務的企業總數達5426家，但缺乏能夠進行審核的機構，截至2014年，國家發展和改革委員會、財政部通過評審選拔的國家級第三方節能審核機構僅26家，遠遠滯后于節能服務企業的發展。

4.2.5 節能服務企業中、大型化特征日益明顯，行業內整合并購、企業跨界組建、跨國公司介入趨勢顯著

中國節能服務產業內的并購整合行為已初步顯現，在2011～2012年期間，中國節能服務產業內共披露并購案例19例，交易金額近80億元。到2015年底，中國節能服務業產值超過10億元的企業有34家，超過5億元的有142家，超過1億元的有286家。這表明節能服務產業全面進入整合階段。

企業跨界組建、跨國公司介入趨勢同樣顯著。目前國家政策鼓勵其他行業大型重點用能單位利用自身技術優勢和管理經驗組建專業化節能服務公司，為本行業其他用能單位提供節能服務。目前，神華集團、寶鋼、國家電網、大唐電力、中國石油、上海汽車等企業已經紛紛組建屬于自己的節能服務公司。同時，部分資金雄厚、技術成熟、競爭力強的跨國公司已在中國開始了合同能源管理業務，如施耐德電氣投資有限公司、西門子有限公司、三菱商事商業有限公司等，跨國公司的介入會給我國節能服務市場帶來重要影響。

4.2.6 區域節能服務市場差距將縮小，行業服務對象向工業和建筑業并重升級

根據節能服務產業委員會統計，“十一五”期間，東、中、西部地區節能服務產業總產值貢獻率分別為48.7%、36.2%和15.1%，區域發展不均衡，差距明顯。2012～2014年期間，西部地區百強節能服務企業數量從6家增加到9家，節能量從17萬噸標準煤增長到99萬噸標準煤?？梢?，隨著國家政策的傾斜，以及西部地區對節能服務和合同能源管理認識的不斷加深，未來西部地區的節能服務企業數量將呈較快增長，東部地區也會有部分企業拓展到西部地區，進一步促進西部地區節能服務產業的發展。

“十二五”期間，百強服務企業主要以鋼鐵、電力、化工等高耗能的工業企業為主，“十三五”仍將延續以工業領域為主的趨勢，同時在建筑領域，特別是在公共和商業建筑較多的大中型城市，建筑節能服務將有所加強。

5 政策建議

5.1 制定節能服務產業的專項法律法規，加強配套措施的細化和落實

要加快節能服務產業的立法工作。積極推進《節約能源法》的修訂工作，根據當前的形勢和需求，對節能審計、碳排放交易等節能服務工作制定具體的法律法規；規劃“十三五”節能服務產業發展方向，在國家和地方制定的“十三五”節能環保產業規劃，戰略性新興產業發展規劃等相關規劃中，重點對節能服務產業提出發展目標、發展任務及方向，積極制定節能服務產業發展專項規劃；細化《關于加快推進合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》等相關政策的配套措施，制訂具體、可行的實施細則；規范能源管理合同，將能源管理合同作為融資租賃合同，明確雙方權利義務，界定產權歸屬，做到有法可依。

5.2 發展多元化融資模式，設立節能服務專項基金，建立節能收益交易制度

大力發展融資租賃、企業債、上市及增發等融資模式，促進各種融資手段的有機結合；鼓勵金融機構向節能服務企業貸款，加大金融機構對節能服務產業的信貸支持，創新出適合節能服務企業的專項金融產品；設立節能服務產業專項發展基金，從合同能源管理項目債權融資和節能服務公司股權融資兩方面入手，打造兼具孵化、扶持甚至擔保基金、風險分擔基金等功能的產業專項基金；設立國家級和地方級專業化的節能項目擔?；?br />
金；建立節能服務項目的商業化擔保機制，建立節能服務公司的多層次信用評價體系，創新多樣化貸款擔保方式，如未來現金流收益權質押方式，二元擔保方式等，為節能服務公司提供商業擔保；建立節能收益交易制度，利用未來收益的資本市場進行融資，通過國際合作大力拓展國際金融渠道。

5.3 完善和制定財稅優惠政策，加大對節能服務產業的經濟激勵

完善財政補貼政策，增強項目施工前期政府對節能改造項目的援助性資金補助；加大項目實施后政府對取得成功的節能服務項目給予獎勵性補貼；修改補貼對象，把補貼直接全部或部分補貼給用能單位，營造節能服務相對公平的市場環境；加大財稅優惠政策，加大對節能服務公司、節能產品和裝備制造企業等的所得稅優惠政策，比如稅收豁免、稅額減免、稅收抵扣、優惠稅率和節能設備加速折舊等方式。

5.4 建立節能服務行業技術、審計、監督等標準體系，強化行業標準化建設

建立節能服務標準體系，在現有標準的基礎上，對國家、行業和地方的標準文件進行補充和落實，逐步制定適合不同領域的節能服務行業的技術標準、節能量審計標準、強制性能效標準、服務標準、評價標準及準入標準等；健全節能服務標準化監督體系，建立健全能耗監測網絡，嚴格按照合同能源管理等已經制定出臺的節能服務行業標準和規范進行操作，加大節能服務行業標準實施的監督檢查制度，并落實獎懲措施。

5.5 引進獨立的第三方評估、審計、認證和檢測機構，推進節能服務市場化

大力發展節能量審核、碳排放核查、節能低碳認證等第三方機構，重點在工業、建筑和交通運輸行業開展相關業務；引進獨立的第三方檢測機構，對節能改造后的合同能源管理項目進行效果檢測；加強對第三方審核機構資質條件、技術條件、隊伍建設等方面的審核，制定第三方審核和檢測機構的準入制度，對第三方認證機構進行分級管理，引入退出機制；完善和制定節能量計算、碳排放核查、低碳認證標準，制定各地統一的節能量審核規程、碳排放核查規范以及低碳認證工作流程；構建和完善對第三方審計、認證和檢測機構的監管體系。大力發展第三方評估機構，協助銀行對節能項目及節能服務公司進行信用、風險評估，解決節能服務企業的融資問題。

5.6 合理利用碳市場等市場化機制，鼓勵經營模式創新

盡快建立和完善碳排放權交易市場規則，加快制定國家節能量交易相關規范，鼓勵節能服務作為碳市場開發的新產品，將節能量換算成碳配額在碳市場中交易。

5.7 鼓勵和扶持中小企業，重點培育節能服務龍頭企業

鼓勵和扶持中小企業發展，積極引導中小型節能環保企業找準產業鏈定位，走向專業化、精細化；實施龍頭企業帶動戰略，培育一批具有強大的資金實力和投資能力，且能夠提供“一體化”“一站式”“多領域”的節能技術綜合服務企業；鼓勵大型重點用能單位利用自身技術優勢和管理經驗，組建專業化節能服務公司；鼓勵節能服務企業加強技術研發、服務創新和人才培養，不斷提高綜合實力和市場競爭力；政府部門應根據用能單位和節能服務企業自身的實力水平，設置有梯度的財政補貼和稅收優惠政策，支持節能服務產業健康發展。