財政部、住建部、環保部、農業部等四部委近日印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目，全面實施PPP模式的通知》（以下簡稱《通知》），明確在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP（政府和社會資本合作）模式應用。在政府參與的新建污水、垃圾處理項目中全面實施PPP模式；有序推進存量項目轉型為PPP模式；盡快在該領域內形成以社會資本為主，統一、規范、高效的PPP市場，推動相關環境公共產品和服務供給結構明顯優化。
有專家指出，從鼓勵、嘗試到“強制”，此次《通知》明確進一步加強污水、垃圾處理領域PPP模式運用的力度，體現出激發民間資本活力的強烈意愿。此外，《通知》中涉及的污水、垃圾處理的范圍和內涵較以前更廣，不僅包括垃圾、污水的收集、轉運等環節，還包括農村污水、垃圾的處理等方面。
“強制”模式開始嘗試
首都科技發展戰略研究院副院長趙崢指出，此《通知》較為引人關注的一點在于，污水、垃圾處理方面PPP模式推廣力度的加大，“符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式”。這意味著，在污水、垃圾處理領域PPP政策從鼓勵或嘗試變為了“強制”，并且這種“強制”我們已經開始嘗試了。
法治周末記者注意到，2016年10月，財政部公布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確：在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。同時該文件指出，“強制”的原因在于，“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟”，且“中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助”。
從兩個試點到符合的都要采用，而這次“強制”PPP涉及的面更廣。趙崢對法治周末記者說，除了污水、垃圾處理PPP方面有一定經驗，還有一個重要因素是，強制實行PPP更能夠吸引民間資本的進入。
由于污水、垃圾處理廠在過去基本上都屬于市政公用管理系統，具有一定的壟斷性，一些專業性強的民資往往較難進入，優勢難以發揮。這在一定程度上導致污水、垃圾處理領域效率低、資金壓力大等問題。
除此之外，專門以污水、垃圾處理為突破口，力推PPP模式，主要是因為該領域建設資金需求相對較少，更有利于民間資本的籌集、運作。趙崢說，大型高速公路項目、機場項目、地下管廊項目、軌道項目涉及資金動輒上百億，而相比之下，污水處理、垃圾處理廠項目總投資約為十億元左右。
而且，污水、垃圾處理領域PPP項目運營收益較為可觀。趙崢介紹，污水處理方面，除了財政補貼，我們交納的水費里包含著給污水處理廠的一部分費用。這可以形成很穩定的現金流，且不受到市場、價格的影響，加上一些可持續技術的運用，甚至盈利都不成問題。
因此，在污水、垃圾處理領域，強制采用PPP模式，采用政府與社會資本合作的方式，有利于激發民間資本的積極性，同時也有利于讓“專業的人做專業的事情”，極大改善服務質量。
范圍擴大源于環境綜合治理
此次《通知》中明確的污水、垃圾處理的范圍和內涵較以前更廣，不僅涉及到處理終端的建設，還涉及到垃圾、污水的收集、轉運等環節，以及農村污水、垃圾的處理。
《通知》指出：“區域流域環境治理總體方案內、外，以及城市、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統籌協調，并同生態產業及循環經濟發展、面源污染治理有效銜接。”
污水、垃圾處理領域PPP項目所涉及范圍的擴大，源自于目前生態環境綜合治理的需求。中國人民大學生態金融研究中心副主任、環境學院環境經濟與管理系教授藍虹對法治周末記者說：“由于涉及城市建設和管理，污水、垃圾處理領域很早就開始應用PPP模式。最初是由住建部門牽頭來管理的。”
早在十幾年前，在污水、垃圾處理領域實施的政府與社會資本合作項目政策文件，基本上都能見到建設部（住建部）的身影。《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》（2002年）由國家計委（國家發改委前身）和建設部（住建部前身）、國家環境保護總局（環保部前身）聯合發布。有的還是住建部獨立主導的政策文件，例如《關于加快市政公用行業市場化進程的意見的通知》（2003年）和《市政公用事業特許經營管理辦法》（2004年）。
“隨著城鄉一體化發展進程的加快，除了城市的點源污染，農村的面源污染需要受到更多的關注。”藍虹表示，過去農村較為常見的污水處理方式一般是直接排放到河流、湖、塘中，或者任由其蒸發，進而對于水體、土壤造成污染。
因此，污水、垃圾處理不只是一個城市環境問題，已逐漸成為了環境綜合治理問題，需要城鄉聯動共同治理，需要資金量較大。這也是此次《通知》所涉及的污水、垃圾處理范圍更寬、內涵更豐富的原因之一。
“除了生態環境治理面臨的嚴峻挑戰，還有可行性問題。”藍虹說，在農村做PPP項目一定要有資金回報機制，否則社會資本不會愿意進入。農民普遍支付能力較差，基礎設施配套不完善等桎梏，給項目的可行性帶來挑戰。目前，隨著各種分散式污染處理技術的開發，商業模式的拓展，農村的污水處理也是可以盈利的，也會產生利潤，因此可以吸引社會資本進入。
總體來看，PPP這種“政府+市場”的模式，起到了杠桿的作用。藍虹表示，想要拉動經濟增長需要擴大財政投入，需要投資更多的基礎建設項目，特別是環保基礎設施欠債較多。按照過去的思路，環保基礎設施屬于公共物品，是需要政府“買單”的。在目前經濟下行壓力過大的狀況下，僅靠財政來投資這么多環保基礎設施，可能會造成財政吃緊，導致財政赤字，甚至引發通貨膨脹。
PPP項目通過政府租賃分期付款的方式，二十年或者三十年，可以緩解地方政府的債務壓力。同時，每年支付租賃費和運營費前，還可以對社會資本提供的公共服務質量進行檢查，有利于提高公共服務供給的質量。對于社會資本來說，雖然環保基礎設施建設是保本微利，但體量大，雖然利潤率不是太高，但總利潤很可觀，對于培育環保產業也是非常重要的。
藍虹認為，經過PPP模式的推動，中國的環保產業將得到很大發展，并將成為拉動經濟增長的動力源之一。
監管力度不斷加碼
在力推PPP項目的同時，目前國家也強化了對一些PPP項目的監管力度。
多家媒體報道，今年年初，財政部分別向內蒙古、山東、河南、重慶、四川5個地方政府發出《關于核實處理個別違法違規問題的函》，要求依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為，“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理”。
3月，財政部官網公布了對地方政府違規舉債的處罰，包括重慶黔江區財政局局長在內的相關人員受到相應處分。
6月，財政部官網又通報河南省駐馬店市違法違規舉債擔保問題整改和處理結果，相關涉事官員受到行政警告和行政撤職等處分。
“這項督查說明了，國家加強在PPP項目上的監管，并不是說說就罷了。”萬商天勤律師事務所城市基礎設施（PPP）法律服務團隊主辦律師祝詣茗告訴法治周末記者，國家對于PPP的監管將逐漸加強，類似的督查也會不定期開展。因為，雖然是政府與社會資本合作，但政府也需要動輒上萬億的大數目。沒有監管，或監管不到位，后果不堪設想。
趙崢指出，在此次《通知》中非常明確地列舉了多項PPP項目的負面清單，有助于規范程序，保障PPP項目的實施。
《通知》要求，成立具有獨立法人資格的PPP項目公司實現項目商業風險隔離、政府不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業風險承擔無限責任、不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金、不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。
趙崢介紹，以往出現的問題多，一個重要的原因是政府與城投公司之間過于“密切”的關系。
污水、垃圾處理領域的市場較為廣泛，涉及污水、垃圾處理的整個產業鏈條，甚至延伸到廣大農村，且非常適合民間資本的涌入。《通知》著重強調該領域要程序合規、合法，也是為了避免風險的發生。