今年大量PPP項目相繼落地，政府方督促項目公司在組建之初即搭建科學的項目建設管理體系，并探索實現(xiàn)建設期有效的監(jiān)管方式，有利建設項目管理體系和過程監(jiān)管模式的標準化，從而促進PPP項目持續(xù)健康發(fā)展。
一、加強PPP項目建設期監(jiān)管的必要性
傳統(tǒng)工程建設項目采用目標導向，強調(diào)過程控制、塑造過程精品；過程是精品，結(jié)果必然是精品。PPP項目強調(diào)結(jié)果導向，采取付費與績效考核結(jié)果相關聯(lián)的方式，促使項目公司完成投資、建設、運營的預期目標。PPP項目一般在實施方案、合同中會對監(jiān)管的方式和內(nèi)容提出原則性的要求或約定，從監(jiān)管時間上來說有事前、事中、事后監(jiān)管，按監(jiān)管主體區(qū)別有政府、第三方、金融機構(gòu)、公眾監(jiān)管。但是，在實際工作中很多PPP項目的建設期監(jiān)管未得到應有的重視，普遍認為完全由結(jié)果導向就可以制約項目公司，認為待項目竣工驗收合格、進入運營期后，通過績效考核結(jié)果與付費掛鉤，“你干不好，我不給你付費”。這種情況勢必留下后患，甚至引起合同糾紛。
舉個例子，好比是家庭教育——孩子學習。如果家長平時對孩子的學習不管不問，只是將期末成績與生活費掛鉤，成績不好扣減下學期的零花錢或生活費，甚至還可以打屁股；平時完全由孩子自己自主管理。這種模式也許對有上進心、自制力強的孩子沒有問題，但是對與一些缺乏上進心和自制力的孩子來說，恐怕效果不會好。正常情況應該一方面發(fā)揮孩子的主觀能動性，鼓勵孩子自主管理、自主學習。另一方面應該加強過程監(jiān)管，要把控孩子平時的學習生活是否是一個學生應該有的正常狀態(tài)；如果他平時學習有計劃，學習、鍛煉、娛樂、休息時間安排合理，精神面貌、身體狀態(tài)都不錯，那可以少干預；如果整天泡網(wǎng)吧或者沉迷于網(wǎng)絡游戲，或者與社會不良少年交往，家長必須及時干預、糾偏。PPP項目同樣如此，在強調(diào)結(jié)果導向的基礎上，應加強過程監(jiān)管。目前PPP項目的社會資本多是施工單位，同時又主導項目公司（建設單位）。一些施工單位在項目管理水平方面類似于“缺乏上進心、自制力差的孩子”，即使在傳統(tǒng)工程建設項目領域，項目管理水平也不高。況且術業(yè)有專攻，不同參與方的項目管理角度、范圍、內(nèi)容都不一樣，政府的實施機構(gòu)、政府的出資人對建設單位的項目管理，一般來說并不在行；施工單位熟悉施工項目管理，以施工單位為主體的項目公司對建設單位的項目管理同樣也不在行。這種情況下，如果忽視過程監(jiān)管，后果可想而知。
因此，筆者認為，加強PPP項目的建設期監(jiān)管非常必要。
二、“過程控制”與“結(jié)果導向”的關系
很多人認為“過程控制”與“結(jié)果導向”是兩種不同的管理模式，二者選其一。筆者認為，就PPP項目而言，“過程控制”與“結(jié)果導向”不是二選一，而是一個硬幣的兩個面。“結(jié)果導向”是從政府方的角度來說的。對于項目公司而言，ppp項目的“結(jié)果導向”并不意味著項目公司本身也要“結(jié)果導向”；項目公司作為項目的建設單位，還是應該和傳統(tǒng)項目管理一樣，以目標為導向，將目標分解，采取針對性措施，加強過程控制，實現(xiàn)項目各項管理目標。
三、建設期監(jiān)管中政府方的角色定位
傳統(tǒng)建設項目，政府方過去大多是成立指揮部、基建處去進行建設單位的項目管理；現(xiàn)在PPP項目則政府方自己不直接做，而是交給項目公司來做，身份由運動員轉(zhuǎn)變?yōu)椴门袉T、技術代表；政府方不是不管，是管的方式發(fā)生了變化。
政府方相關人員應清晰的指導自身角色的轉(zhuǎn)變，既不能越位又不能缺位。既不能像傳統(tǒng)項目那樣行使建設單位職責，甚至是家長式作風、大包大攬；也不能聽之任之，不聞不問。如同籃球比賽，當球員們在場上正常對抗、有序競爭時，裁判員不能當場上的主角、亂吹哨，不能與球員爭戲份，要把舞臺交給球員；當場上出現(xiàn)混亂苗頭、甚至火藥味十足的時候，裁判要及時把控局面，將問題扼殺在萌芽之中，保持比賽的流暢性。
四、做好建設期監(jiān)管需具備建設項目管理知識
要想做好監(jiān)管，先得會管；要想會管，先得會做。作為一個PPP項目建設期的監(jiān)管者，先要掌握PPP建設項目管理一般規(guī)律，得先知道一個正常的PPP建設項目管理，應該做什么內(nèi)容。如同籃球比賽，裁判員、技術代表雖然不是運動員，但應該會打籃球，參加過比賽，了解籃球運動的規(guī)律，知道哪些動作是合理的、哪些是違例、哪些是犯規(guī)，才能吹好比賽，使得比賽公平、流暢。很難想象一個不會打籃球的人能夠當好籃球裁判。球迷朋友肯定看到過業(yè)務水平不行的裁判員對比賽觀賞性帶來的負面作用。
因此，PPP項目建設期監(jiān)管者必須具備相關項目管理知識。項目管理是一門系統(tǒng)科學，其涉及范圍很廣，大到航天、探月，小到會議、請客吃飯，都是項目管理；工程建設領域的項目管理只是其中的一個分支；同樣是工程建設項目管理，不同的行業(yè)項目管理內(nèi)容也有所差別；同一個工程建設項目，不同的參與方項目管理內(nèi)容也有所不同，有建設單位的項目管理、咨詢單位的項目管理、設計單位的項目管理、監(jiān)理單位的項目管理、承包單位的項目管理、供應商的項目管理等。
不同類型的PPP項目，建設期工作內(nèi)容有所不同，但很多是共性的。這里，筆者根據(jù)多年的建設項目全過程管理經(jīng)驗，結(jié)合PPP建設項目管理的一般規(guī)律，梳理出構(gòu)建項目公司建設管理體系的主要內(nèi)容。
五、項目公司構(gòu)建管理體系的主要內(nèi)容
首先，要進行基于合同的工作結(jié)構(gòu)分解，畫出項目公司的《合同架構(gòu)圖》，包括：咨詢合同、勘察設計合同、監(jiān)理合同、承包合同、市政合同、供貨合同、運營維護合同、融資協(xié)議、保險合同等，要理清這些合同的管理關系、界面關系、支付關系、先后關系。它是建設項目管理的綱領性文件，是后續(xù)很多工作的基礎性文件。
第二，每一個合同意味著每一項工作包；針對每一個合同進行工作分解，理清每一項工作之間的邏輯關系、計劃開始時間和計劃完成時間，可以形成《項目進度總控計劃》。需要特別說明的是，這個進度總控計劃不是施工單位的進度計劃，它是前期手續(xù)辦理、設計管理、招標采購、投資融資等內(nèi)容的建設管理總控計劃。同時，建立項目業(yè)主單位的月/周計劃體系和建立項目主要參與方共同編制并執(zhí)行的三級進度計劃體系（該體系包括項目進度總控計劃、項目建安及市政工程建設的各設計與施工方按照總控制計劃的要求編制的專業(yè)工作計劃、總承包方項目短周期工程綜合進度計劃）。
第三，每一份合同包都對應著合同額，累計起來，就可以形成《項目成本總控計劃》。在項目招標采購時，《項目成本總控計劃》將作為采購價格控制的參考目標。
第四，將《項目成本總控計劃》與《進度總控計劃》、各合同的付款條件結(jié)合，累計起來形成《項目資金需求計劃》。
第五，根據(jù)項目自有資金情況、《項目資金需求計劃》，可以形成《項目融資計劃》。
第六，項目公司需搭建《組織管理架構(gòu)》，結(jié)合進度總計劃，還可以編制《項目管理人員進出場計劃》，比如負責運營的人員何時進場，負責建設的人員何時退場。
第七，項目公司要編制《項目管理規(guī)劃》，包括但不限于以下內(nèi)容：項目概況、項目難點及對策、項目管理組織機構(gòu)、工作機制、崗位責任、前期手續(xù)辦理、投融資管理、安全管理、質(zhì)量管理、進度管理、成本管理、環(huán)境管理、設計管理、施工管理、采購與招標管理、合同管理、檔案管理、項目驗收、保修管理、運營維護和培訓管理、風險管理、財務管理、法務管理等。
第八，建立項目目標管理體系，包括安全、質(zhì)量、進度、成本等管理目標；將目標層層分解、落實，針對目標編制管理方案，確保各項目標的順利實現(xiàn)。以質(zhì)量管理為例，可以在合同文件中約定質(zhì)量目標，可以是合格工程，也可以是確定創(chuàng)優(yōu)目標，比如魯班獎、詹天佑獎等，規(guī)定獎罰條款，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價；承包人進場后，在施工方案中落實創(chuàng)優(yōu)目標，按照創(chuàng)優(yōu)要求，明確對關鍵部位的細部節(jié)點做法；在技術交底中，按照創(chuàng)優(yōu)方案對班組進行交底；在質(zhì)量檢查時，按照優(yōu)質(zhì)工程的分部分項工程驗收標準，進行檢查（合格工程與優(yōu)質(zhì)工程，允許偏差范圍不同）；工程技術資料按照優(yōu)質(zhì)工程要求進行編制、整理。
第九，項目公司要建立各種流程制度。包括變更洽商流程、招標采購流程、合同簽署流程、合同變更流程、工程款支付流程等。
第十，項目公司還要編制《項目管理月報》，內(nèi)容包括：前期手續(xù)辦理情況、投融資完成情況、設計完成情況、現(xiàn)場安全質(zhì)量進度管理情況、招標采購情況、合同簽署及變更臺賬、合同價款的支付情況、變更洽商和工程簽證臺賬、工程索賠臺賬、計劃與實際情況的對比分析、示范項目的申報、專項資金的申請與使用情況、下一步工作計劃安排、存在的重點難點問題和需要各方協(xié)調(diào)解決的事宜、當期現(xiàn)場照片等。
這里僅從單一PPP項目來舉例，如果涉及多項目管理的情形，內(nèi)容還會增加一些。
以上這些內(nèi)容是一個科學的體系，之間有嚴密的邏輯關系。這樣下來項目公司就繪制出一張作戰(zhàn)地圖，打仗就有了章法，可以幫助項目公司順利地實現(xiàn)項目建設目標。同樣作為監(jiān)管方也有了監(jiān)管的要點，一旦掌握了這些情況，項目的運行狀態(tài)就一目了然。另外需要信息公開，大家都在說信息公開，到底公開哪些內(nèi)容、如何標準化？眾說紛紜、莫衷一是，這個模式為信息公開內(nèi)容的標準提供了一種參考。
六、建設期監(jiān)管的主體與方式
前面提及，從監(jiān)管主體來講有政府、第三方、金融機構(gòu)、公眾監(jiān)管，但從目前來看，公眾監(jiān)管專業(yè)能力及動力不足，金融機構(gòu)關注點只在資金風險控制，所以最重要的監(jiān)管主體還得是政府方。從監(jiān)管時間上來說有事前、事中、事后監(jiān)管，但PPP項目往往投資額巨大，一旦出現(xiàn)重大偏差，后期彌補代價太大，甚至無法補救，所以還是應在項目前期階段就介入監(jiān)管，乃至貫穿整個項目全過程。
具體的監(jiān)管方式，可以有以下形式：
1. 政府方可以自己來監(jiān)管，也可以委托第三方專業(yè)公司來監(jiān)管。第三方公司可以定期去現(xiàn)場采集資料和照片、走訪項目負責人、要求項目公司按照規(guī)定內(nèi)容提供報表等多種方式進行監(jiān)管。
2. 將前面構(gòu)建項目公司項目管理體系的主要工作內(nèi)容，在PPP項目合同中加以約定，作為對項目公司的要求。
3. 項目公司及時編制項目管理體系文件、項目管理規(guī)劃等上報政府方；
4. 項目公司還要每月編制《項目管理月報》，其中內(nèi)容如前所述。并要求將每周的《監(jiān)理會議紀要》、每月的《監(jiān)理月報》、項目公司財務報表作為附件一起上報。
5. 有條件的項目還可以使用專業(yè)的項目管理軟件進行管理，一方面可以作為項目各參建單位一體化的建設項目管理辦公平臺，實現(xiàn)無紙化辦公；另一方面可以作為完善的流程制度，來規(guī)范各參建單位的管理行為，保證項目管理的順利進行，在項目管理范圍內(nèi)，實現(xiàn)從人治到法治；還可以給該項目各利益相關方留出接口，在授權(quán)范圍內(nèi)遠程登錄查閱項目信息，及時掌握項目的各種動態(tài)，實現(xiàn)信息共享。
6. 政府及相關機構(gòu)對項目公司進行過程監(jiān)督，只要在允許偏差范圍內(nèi)，可以不用干預；一旦發(fā)生偏差超出范圍，則及時進行干預，予以糾正，確保項目順利推進。
七、結(jié)語
今年大量PPP項目相繼落地，政府方督促項目公司在組建之初即搭建科學的項目建設管理體系，并探索實現(xiàn)建設期有效的監(jiān)管方式，有利建設項目管理體系和過程監(jiān)管模式的標準化，從而促進PPP項目持續(xù)健康發(fā)展。