環境監測是了解、掌握、評估、預測環境質量狀況的基本手段，是環境信息的主要來源。沒有技術先進、科學、有效的環境監測，環境質量的好壞就無從評價;而包括監測組織機構體制、監測模式、監測技術規范、監測信息資料應用和監測管理制度在內的環境監測機制，則是規范和組織環境監測有效進行、可持續發展的基本保障。

一、我國環境監測機制的歷史和現狀

早在上個世紀50年代初期，我國一些政府部門和行業就開始對環境中某些污染物質進行分析，如水利、地質部門對地下水、地表水進行水化學的常規項目測定，衛生部門對大氣、飲用水和作業現場進行調查和測定。我國的衛生防疫站是1953年開始建立的，并在勞動環境監測方面建立了一些制度，如《防止矽塵危害工作管理辦法(草案)》(1963年)第十四條規定：“企業單位應該建立定期測塵制度，指定一定的人員負責測塵工作。”在“文化大革命”中，為了防治環境污染，以衛生部門的衛生防疫站為中心的環境監測網絡及環境衛生監測制度開始形成。1972年6月，國務院批轉的《關于官廳水庫污染情況和解決意見的報告》提出，由衛生部負責提出建立全國“三廢”監測檢驗系統的規劃，擬定必要的監測檢驗制度。《關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)》(1973年)就“認真開展環境監測工作”作了專門規定，要求“以現有衛生系統的衛生防疫單位為基礎”擔負起監測任務，并規定了環境監測機構的職責。《環境保護規劃要點和主要措施》則提出了“形成健全的環境監測系統”的目標。黨的十一屆三中全會以后，以環境保護部門的監測站為中心的環境監測網絡開始形成。中共中央批轉的《環境保護工作匯報要點》(1978年)對“加強環境監測工作”提出了一系列重要措施，要求“國務院環境保護部門設立全國環境監測總站，并加強同衛生、水利、農林、水產、氣象、地質、海洋、交通、商業、工業等部門的協作，合理分工，密切配合，組成全國的環境監測網絡”。《環境保護法(試行)》(1979年)將“統一組織環境監測，調查和掌握全國環境狀況和發展趨勢，提出改善措施”作為國務院設立的環境保護機構的一項主要職責。為了更好地組織、推進環境監測工作，城鄉建設環境保護部于1983年7月頒發了《全國環境監測管理條例》，對環境監測的任務、機構的職責與職能、監測站的管理、環境監測網、報告制度等作了明確規定。之后，國家有關部門相繼制定了《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》(2004年)、《污染源自動監控管理辦法》(2005年)、《環境監測管理辦法》(2007年)、《污染源自動監控設施運行管理辦法》(2008年)、《近岸海域環境監測規范(HJ 442-2008)》(2008年)、《污染源自動監控設施現場監督檢查辦法》(2012年)、《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》(2012年)等規章、標準和政策文件。因此，專門的環境保護監測工作，即使僅從1971年周總理指示進行比較系統的環境調查、測定算起，至今也已有40多年的歷史。根據環境保護部于2012年5月25日發布的《2011年中國環境狀況公報》，截至2011年底，全國環保系統共有環境監測機構2587個，其中，國家級環境監測站1個，省級環境監測站36個，地市級環境監測站339個，縣級環境監測站2211個;環境監測工作人員54698名;環境監測用房總面積1890983平方米;環境監測儀器1697951臺(套)。僅在2011年環境質量監測方面，我國共監測10984個地表水斷面，運行地表水自動監測站950個，共監測4346個空氣點位，運行空氣自動監測站2100個。環境監測工作已經成為我國環境保護事業的重要組成部分。

我國環境監測在取得重大成就的同時，也在監測機制方面存在不少問題。主要表現在如下幾個方面：

第一，條塊分割體制造成各部門利益的沖突和問題，以及國家利益和地方利益的矛盾和問題。由于環境污染防治和環境保護涉及眾多部門，在中央政府層級上，國務院環境保護部、水利部、海洋局、農業部、交通部、城建部、衛生部等政府部門都設立了環境監測站(或點)，這些環境監測站(或點)的人員、經費、設備、監測任務和監測數據均歸本部門管轄，往往出現監測任務重復或不均、監測數據或信息相互矛盾、監測資源浪費、各部門監測機構形成不了合力等問題。在地方政府層級上，各省(自治區、直轄市)、市(地區)和縣都設立了環境監測站(點)，這些環境監測站(或點)的人員、經費、設備、監測任務和監測數據均歸所在地政府配置和管轄，這為一些地方的政府干預環境監測、地方主義本位主義滋生提供了條件。當監測數據因真實反映出當地的污染程度，以至于影響到政府官員的政績時，一些地方政府部門指使環境監測站修改甚至偽造數據的行政干預行為幾乎不可避免，以致各地自己監測的結論與國家環境保護部門監測的結論大相徑庭。近年來此類事情屢有發生，不僅影響了環境決策的科學性和環境執法的嚴肅性，也為某些排污企業逃避責任打開了方便之門。

第二，以政府生產環境監測信息和以計劃經濟方式組織環境監測的模式，帶來環境監測成本過高、數據準確率低、效率低、創新能力低和規模化程度低，以及非政府性環境監測站(點)難以發展等問題。例如，從環境保護部門建立的環境監測體系看，始于20世紀80年代的環境監測站(點)帶有濃厚的計劃經濟特征。由于從中央部、省(自治區、直轄市)到市(地區)、縣甚至鄉鎮，都設立了隸屬環保系統的環境監測站，形成了環境監測點多面廣的格局。政府包辦環境監測信息生產，在滿足環境監測布點廣、任務多、要求高等環境服務方面，有些力不從心。由于攤子鋪得大、安排在監測站的人員多，政府用于環境監測的投入主要被用來發放監測站人員的工資，沒有充足的資金來運行、維護監測設備和進行環境監測技術改造，致使真正有環境監測能力、達到國家標準的監測站點不多，規模大和專業化程度高的環境監測機構難以成長，阻礙了環境監測服務能力、規模和競爭能力的進一步提高。由于資金緊張，一些環境監測機構為了從污染源企業獲得好處，不惜利用自己手中的權力提供虛假監測數據，為本部門牟取利益，從而喪失了監測站的功能。由于環境監測機構由政府直接領導經營，監測人員由政府選派聘任領導，監測經費和人員工資由政府財政包干，“吃皇糧、拿公餉、干公事、鐵飯碗、無競爭”的機制使監測人員的積極性難以發揮、技術難以創新、專業優勢難以發揮、資產難以增值、競爭力難以增強，結果導致監測成本過高、數據準確率低、設備運行率低、效率低等問題。由于政企不分，環境保護行政管理部門將大量精力用于環境監測的基礎性維護運行工作，結果削弱了環保行政管理部門對環境監測質量的控制、考核和監督管理。另外，大量的甚至過量的政府性環境監測站(點)的存在(它們往往爭要監測任務和經費)，客觀上限制、妨礙了非政府性環境監測站(點)的發展。

第三，環境監測的社會化、市場化、專業化、規模化等改革進展較慢，阻力較大。在我國加入WTO之前，環境監測任務一直是由環保局下轄的環境監測站實施。中國加入WTO之后，隨之環境監測市場不斷擴大，傳統的環境監測站已經不能完全滿足社會的環境監測需求，國家逐步開放了環境監測(實驗室等)領域，一些民營機構實驗室成立，并開展業務。例如，2008年2月，長沙市環保局對機動車尾氣檢測實行社會化運營改革，委托湖南恒凱環保科技投資有限公司作為第三方運營試點公司對機動車尾氣進行檢測。隨著環境監測民營機構的增加，為了加快中國環境監測的社會化、市場化或民營化運作，進入21世紀以來，政府有關部門陸續出臺了一些進行環境監測社會化試點、鼓勵非政府環境監機構開展環境監測活動的政策。例如，《污染源自動監控設施運行管理辦法》(2008年)已經對環境監測的社會化運行作出明確規定：“國家支持鼓勵設施社會化運行服務業的發展”(第六條)。幾年前，國家環境保護部已經開展制定《環境監測機構資質管理辦法》、修改2007年《環境監測管理條例》等工作，這兩個法律規范性文件將包含有關環境監測社會化、市場化的政策和措施，但是至今仍然沒有出臺。同時，由于歷史的、現實的各種原因，特別是環境監測領域既得利益集團的干擾，某些已經開始的包括環境監測社會化、市場化在內的改革也呈現步履維艱的狀態，沒有取得重大突破。

二、有關環境監測機制改革的內容和意義

我國環境監測方面的問題預示著環境監測改革的來臨。

據新華網山東頻道2012年8月4日電，從去年8月起，山東全省的空氣質量自動監測站全部委托給“第三方”機構運營及比對，省市環保部門共同購買符合質量要求的監測數據，以確保空氣監測數據質量，并降低監測成本。據山東省環保廳介紹，目前山東全省17市有144個空氣站，以往的空氣質量數據都是由環保部門監測并發布。按照新的運營方式——“轉讓—經營”模式(Transfer - operating，簡稱TO模式)，空氣質量監測將實行“現有設備有償轉讓、專業隊伍運營維護、專業機構移動比對、環保部門質控考核、政府購買合格數據”的管理模式。即運營單位購買空氣站并負責運營維護及設備更新，比對單位通過移動監測站對空氣站進行整體比對，省市兩級環保部門共同對運營單位、比對單位進行質控考核，共同出資購買符合質量要求的監測數據，監測數據歸省市環保部門所有。山東通過公開招標，已評選出河北、青島和廈門的3家運營單位和北京的1家比對單位。通過測算，實行這一新模式，空氣站運行費用將比原有模式降低15%。這標志著山東省率先在全國把城市環境空氣質量自動監測站移交第三方，實行專業化、社會化運營管理，開了全國先河;也表明山東省在推動環境監測社會化、市場化運行方面走出了重要的一步。

為推動TO模式順利開展，山東省明確了省信息與監控中心、市級環境監測站、運營單位和比對單位的相關職責，確保監測數據質量，降低監測運營成本。山東省確定，省信息與監控中心負責制訂全省空氣自動監測站運行管理和技術管理制度、文件;負責全省空氣自動監測站的質控工作，組織開展標準溯源和量值傳遞工作;對運營單位的運行維護、比對單位的移動比對行為進行全面監督，對空氣自動監測站運行狀況進行實時監控;負責調查核實、處理解決抽查監測、監控中發現的和各市反映的監測設備、監測數據問題，組織對存在問題的監測設備進行抽查比對。市級監測站負責對轄區空氣自動監測站運行情況和監測數據進行實時監控;協助省監控中心監督運營單位運行維護行為、比對單位移動比對行為，及時向省監控中心反映運營問題和數據疑問，但不得干預運營公司的正常運營行為。運營單位負責保障監測設備正常穩定運行和故障維修，保證監測設備運行率高于95%，監測數據準確率高于90%;每天對監測站運行狀況和監測數據進行實時監控;空氣自動監測站出現故障時必須在1小時之內響應，3小時內恢復正常運行，并報告省監控中心;發現儀器設備、監測數據有問題時要在1小時內報告省監控中心。比對單位應根據省監控中心要求，對固定站進行同步監測，保證監測設備比對率不低于95%，比對準確率不低于90%;并負責保障移動站的正常穩定運行和故障維修。

從目前山東省的改革措施看，山東省在環境監測方面的改革不僅符合《污染源自動監控設施運行管理辦法》(2008年)等國家有關法規和政策文件的有關規定，而且進一步細化、具體化了《污染源自動監控設施運行管理辦法》有關環境監測社會化的內容。因此，其改革的方向和經驗值得肯定借鑒。

三、我國環境監測機制改革的幾個問題

根據我國環境監測存在的問題和山東省等地有關環境監測改革的經驗，筆者認為我國環境監測機制的改革，應該注意如下幾個問題：

第一，環境監測應采取以政府為主導、政府和市場共同運作、政府和社會共同生產環境監測信息的模式，即政府環境保護行政部門(環境保護局)直接領導的環境監測機構(環境監測站點，稱環境監測機構)和取得環境監測資質、非政府的環境檢測機構(簡稱非政府環境檢測機構)并存的共同監測形式。環境監測事業主要是國民經濟和社會發展的基礎性公益事業;環境監測的產品是環境監測數據或環境信息，環境信息主要是一種公眾共用物或公共用品;環境監測工作是各級人民政府履行環境監督職能、開展環境管理工作的重要組成部分。因此，政府應該成為環境信息這種環境公共用品的主要提供者，環境監測這種公益事業的主要監管者，在組織發展環境監測方面起主導作用。但是，政府作為環境監測信息的主要提供者，并不等于政府是環境監測信息的主要生產者，政府應該根據環境保護和經濟社會發展的實際情況，確定政府生產和社會生產環境監測信息的合理比例、各自領域，滿足國家和社會對環境監測信息的各種需求。國家為實施環境監督管理，評價環境質量狀況、確定污染物排放情況、監視環境狀況變化、檢驗環境保護工作成效等，應當開展必需的環境監測。政府應該保留并加強必要的、政府直接領導管理的、作為國有資產的環境監測機構的建設，提高環境監測數據的準確率。根據相關法律的規定，環境質量監測、監督性監測、“三同時”驗收監測等仍須依法由有關環境監測機構承擔，除此之外的環評監測、企業委托監測、企業自查認證監測等，可逐步改由社會監測機構承擔。必須指出的是，根據我國現行法規和政策文件的有關規定，企事業單位在本單位管理的區域范圍內可以開展環境質量監測活動，排污單位應當對本單位的污染物排放狀況實施自行監測。因此，我國的一些事業企業單位已經擁有相當強的環境監測技術、設備、隊伍和機構，某些大中型企業的環境監測力量已經超過縣級人民政府環境保護行政主管部門的環境監測能力。如果不允許、不充分利用和發揮非政府的環境監測機構參與環境監測，實際上是浪費企業事業單位的環境監測資源(包括環境監測技術、設備、人員)，這對于企業事業單位的環境監測能力和我國環境監測事業發展是非常不利的。有鑒于此，筆者建議我國有關環境監測的法律法規應該規定，某些環境質量監測可以由取得環境監測資質的機構承擔，某些污染源監測也可以由排污單位自行監測或委托取得環境監測資質的機構承擔。

第二，環境監測運行機制改革應該有利于環境監測的目的和任務的實現。環境監測數據是國家或者地方制定環境保護法律、法規、政策以及編制規劃的基礎，是各級人民政府環境管理決策和環境保護監督執法的依據，是各級人民政府定期公布環境質量狀況、保障公眾環境知情權的重要信息來源。環境監測的目的是準確、及時、全面地反映環境質量現狀及發展趨勢，為環境管理、污染源控制、環境規劃等提供科學依據。環境監測運行機制改革不能偏離環境監測的目的和任務，而應該更好地服務環境監測的目的和任務。一是有利于提高環境監測質量，特別是監測數據質量，提高數據準確率，充分發揮環境監測信息(數據等)的作用。環境監測體制和運行機制的改革應該有利于保障環境監測數據科學、規范、準確，有利于建立和實行環境監測公告制度，建立和完善環境監測信息的共享和發布機制，保障公民環境知情權。二是有利于減少政府各行政管理部門之間因部門利益而在進行環境監測時發生的沖突，形成各行政管理部門的合力，減少環境保護行政管理部門上下級之間的沖突，形成上下級行政管理部門的合力。三是有利于克服政企不分的弊病，減少行政干預特別是地方政府的不當干預，克服地方本位主義，克服由于環境監測機構由政府直接領導經營、監測經費、監測人員工資由政府財政包干等弊病。四是有利于加強環保行政管理部門對環境監測數據等環境監測信息質量控制工作(質控工作)的考核和監督管理，讓監管更有力，執法更有效。環境監測、環境保護事業的公益特性決定了環境監測市場不能單純追求利潤的最大化，而應以實現環境公益為目的。從這個意義上講，環境監測市場化之后政府環保部門的職能不但不應當削弱，反而應當加強。五是有利于提高環境監測效率，有利于降低環境監測成本，提高環境監測設備運行率。六是有利于促進環境監測機構的發展，擴大環境監測機構的規模，發揮環境監測人員的積極性，發揮環境監測的技術優勢，提高環境監測專業優勢，增加環境監測機構的資產，增強環境監測機構的競爭力，擴大環境監測服務能力和服務規模，做大做強環境監測產業。

第三，應該采取各種行之有效的運行管理模式，逐步促進環境監測的社會化、市場化。我國環境監測管理體制和運營機制的改革方向是社會化和市場化，社會化應該包括環境質量監測和污染源監測兩個方面。目前我國《污染源自動監控設施運行管理辦法》(2008年)已經明確污染源自動監測方面的社會化運行機制，但在環境質量監測的社會化運行方面還沒有明確。環境監測體制和運行機制的改革涉及許多深層次的體制問題，面臨強大的既得利益集團的阻力，只有先易后難、逐步進行。例如，山東省之所以選擇空氣自動監測先實行社會化、市場化運行，是因為山東省早于2008年就在全國率先啟動了環境自動監控系統，基本實現了對重點排污單位和主要水、氣環境的全天候監控;空氣自動站產權比較明晰，均歸屬省市環保部門，在產權轉讓的操作上相對簡單;而且空氣自動監測技術比較成熟，國際上社會化運行模式比較完善，易于推廣。因此，山東省決定從環境空氣質量自動監測站運營模式的改革試點入手，實行環境監測社會化、市場化運行。環境監測運行管理模式是影響監測數據質量的主要因素，是涉及環境機制體制的重大問題，應該根據實際情況采用有效可行的運行模式。在環境監測社會化運行模式方面，山東省采用的TO模式是一個比較適用、有效的模式。該模式主要包括“現有設備有償轉讓、專業隊伍運營維護、專業機構移動比對、環保部門質控考核、政府購買合格數據”等5個方面。即：政府公開招標社會化機構(非政府環境檢測機構中的“運營單位”)購買試點城市的空氣站并負責運營維護及設備更新，公開招標社會化機構(非政府環境檢測機構中的“比對單位”)通過移動監測站對空氣站數據進行整體比對，省、市兩級環保部門共同對運營單位、比對單位進行質控考核，共同出資購買符合質量要求的監測數據，監測數據歸省、市環保部門所有。該模式實際上是進行環境監測管理體制及工作機制的改革，將環境質量的監測管理“上收一級”，進一步強化省級宏觀管理職能，避免地方行政干預，提高環境監測數據質量;將污染源的監測“下放一級”，讓省、市、縣三級環保部門聯合起來共同監督排污單位，充分調動市縣微觀管理積極性。這有利于省、市、縣各級環保部門科學劃分管理職責，權責更加清晰;有利于提高監測數據質量，強化環境監管，降低行政成本。我國應該提倡、支持并逐步加強環境質量監測的社會化運行。

第四，應該加強環境監測社會化、市場化的法治建設。應該制定和修改有關環境監測法規，建立健全有關環境監測社會化、市場化的政策、措施和制度。公民、法人和其他組織應該有權對取得土地使用權的地域(如礦區、廠區、校區和其工作、勞動場所、住宅等)進行環境監測，其監測數據主要供自己使用。應該通過法律規范環境監測行為，規定環境監測機構單位的資質認定條件和市場準入條件、監測活動范圍、監測收費辦法，以及監測信息的獲取、整理、貯存、上報、公布、交流、公開、查閱的方式方法和制度，同時對有爭議的環境監測數據的鑒定、認定和處理作出規定。要建立嚴格的環境監測機構準入制度，以保證環境監測的公正性和嚴肅性。環境檢測機構應該依法經有關環境保護主管部門考核審查合格，取得環境監測資質證書，按照資質證書規定的等級和監測范圍從事環境監測活動。要建立禁止環境監測機構對環境監測市場進行壟斷的制度，將市場競爭機制引入環境保護領域，保證環境監測市場主體的公平競爭，促進環境監測機構的結構調整和優化，使環境監測機構真正擺脫行政干預，成為市場主體。社會環境監測機構(單位)境外組織、個人或者與國外合作開展科研工作的境內組織、個人需要在中華人民共和國領域內和管轄的其他海域內從事環境監測活動，并以任何形式公開涉及環境質量的環境監測信息的，應當依法經國務院環境保護主管部門批準，遵守中華人民共和國有關法律、行政法規的規定，并不得涉及中華人民共和國的國家秘密，不得危害國家利益。應該制定鼓勵非政府環境監測機構積極參加環境監測，開展環境監測活動的政策措施。要制定和實施信貸、用地、價格、收費等經濟激勵政策和措施，加快構建全方位的政策激勵機制和多元化的環境監測服務業投融資機制，引導、推動和扶持非政府環境監測機構的發展。環境監測機構應該按照規定的環境監測技術規范(指環境監測活動使用的由國家或者地方制定的有關布點、采樣、樣品運輸與保存、分析測試、數據處理、分析評價及報告編寫等方面的準則)開展環境監測工作。要明確規定環境監測管理部門、政府環境監測機構和非政府環境監測機構的法律責任，如偽造、篡改監測數據的法律責任，對違反有關法律規定和法律制度的，依法追究其法律責任。