PPP熱潮引發的資本狂歡，最終將以何種方式收場，取決于PPP項目市場化、政府補貼合理化、項目盈利能力等多方面的完善推進。PPP項目的設計初衷應該是推動政府與社會資本的雙贏，但目前一些項目卻困難重重。在靚麗的成績單前，要警惕PPP過熱背后潛藏的問題與風險
剛剛到來的2017年，被稱為PPP（政府和社會資本合作）落地之年。喜人數據背后，隱現各參與方的擔憂。
2月13日，財政部PPP中心對外公布全國PPP綜合信息平臺項目庫第5期季報（以下簡稱“季報”），披露了最新的各項PPP數據。
季報顯示，截至2016年12月末，全國入庫PPP項目共計11260個，投資額13．5萬億元。其中，已簽約落地1351個，投資額2．2萬億元，落地率31．6％。這也是PPP項目落地率首次超過30％。
此前不久，財政部牽頭組織社會各方力量，結合國際國內關于PPP信息公開的制度和實踐，制定了《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），以加強和規范PPP信息公開工作，有效監督和約束PPP項目各參與方行為，保障公眾知情權，促進PPP市場公平競爭、規范發展。
2016年12月21日，國家發改委聯合證監會印發了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，布置開展PPP項目資產證券化工作，并請各地區于2017年2月17日前推薦1～3個首批擬進行資產證券化的傳統基礎設施領域PPP項目。
2月22日，發改委發布消息稱，截至目前各地區共上報“PPP證券化”項目41單，其中污水垃圾處理項目21單，公路交通項目11單，城市供熱、園區基礎設施、地下綜合管廊、公共停車場等項目7單，能源項目2單。發改委表示，將組織專家對上報的PPP項目進行評估論證，積極推進符合條件的成熟項目發行證券化產品，并及時總結相關經驗，更好地推動PPP項目資產證券化工作持續健康發展。
政策的密集落地，凸顯監管層面對PPP領域的重視，一些民間資本也看到了曙光，在各地積極參與PPP項目的投資。但不可否認的是，實踐了多年的PPP項目仍面困境，一些項目盈利艱難，民間資本面臨信息不對稱等窘境。一些項目造血能力不足，長期靠政府補貼，甚至淪為政府負但。如何讓PPP項目成為政府與民間資本雙贏的契機，仍有待政府和企業的共同努力。
PPP風頭正勁
PPP，英文全稱Public Private Partnership，即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。
在中國社科院中小銀行研究基地副秘書長馮興元教授看來，目前一些PPP項目，更多的是政府與國有銀行和國有企業三者之間的合作，這并不符合國際上關于PPP的定義。國際上PPP指的是“公—私合作伙伴關系”。根據世界銀行相關標準，一些政府項目中私人資本占比20％以上就屬于PPP項目。
馮興元在接受記者采訪時表示，政府屬于公權，國有企業屬于公有制企業，國有銀行也是公有制銀行，政府、國有銀行和國有企業一起做PPP，實際上屬于“公—公合作伙伴”關系，而不是“公—私合作伙伴關系”。現在我國相當部分PPP項目的社會資本方為國企或國企與民企的聯營體，純粹的私人資本占比不高。
“這與政府‘主要提供輔助性支持而不是與民爭利’原則相背離的。”馮興元告訴記者。真正的PPP項目應該是政府與民營企業之間的合作，而非公公合作。頂層設計中所指的社會資本，主要指的是私人資本。
對PPP的界定，目前主要參照財政部與發改委各自下發的文件。按照職責劃分，財政部負責推進公共服務領域的PPP項目，發改委則負責推進基礎設施領域的PPP項目，如基建、供水、排污、水利等領域。
“PPP項目從去年就已經大力推進，總體屬于政策暖風不斷，實質性資本介入機會稀缺。”中研普華研究員危仁鵬在接受記者采訪時表示。
近期有觀點認為，2015年逾十萬億政府和社會資本合作（PPP）項目等待落地，進度不如預期，其中一大原因正是PPP領域頂層法規的缺失。危仁鵬認為，這其中有政策完善不到位的因素，也和國內PPP投資環境不成熟有關，主要表現在國家和地方政府項目推進模式“換湯不換藥”，以及有實力的企業及資本難以找到合作機會，長期性合作方案還在等待政策落實。
“預計今年會有2～3倍的PPP項目案例推出，成功案例也會越來越多，但對大部分項目而言，民營企業占比依然很小，主要集中在地方及國有控股企業中。”危仁鵬說。
在國家發改委、財政部PPP專家庫專家、北京市律師協會PPP課題組組長薛起堂看來，現在政府和企業介入PPP項目主要有兩方面原因。
首先，2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）下發，意見指出，不允許地方政府再欠新債，現階段大部分地方政府沒有錢，但又要建設基礎設施和公用事業項目，所以只能通過PPP模式進行。
其次，政府的基礎設施和公共事業大部分采用PPP模式后，建筑施工企業、投資公司只能通過PPP模式參與進來。
“井噴”之后的問題
就PPP項目的發展現狀，馮興元對記者表示，某種意義上，一些PPP項目實際上已經變成了國家通過地方政府和國企擴大公共投資、維持經濟增長的一種手段，PPP項目實際上已處于一種井噴狀態。
“現在政府準許PPP的資產進一步地證券化，那么實際上可能導致國進民退更加嚴重，因為PPP項目主要還是國企與政府之間的合作，而且還有國有銀行的深度參與。”馮興元認為。
危仁鵬則就PPP項目的市場分布對記者表示，PPP領域劃分為公共服務和基礎設施兩大類，分別由財政部和國家發改委統籌負責。
財政部印發的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確，財政部統籌推進公共服務領域深化PPP改革工作。各級財政部門要聚焦公共服務領域，嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領域深化PPP改革工作。
國家發改委印發的《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》則明確，各地發展改革部門要會同有關行業主管部門等，切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域PPP推進工作。國家發改委還列出了傳統基礎設施領域推廣PPP模式重點項目清單，涵蓋上述七大領域、百余個項目。
目前，兩部委并未就公共服務與基礎設施做出明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務與基礎設施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、市政工程七大領域。
危仁鵬進一步對《法人》記者說，公共服務領域在充分論證項目可行性的基礎上，各級財政部門要及時會同行業主管部門開展項目評價和財政承受能力論證，并按照政府采購法相關規定擇優確定社會資本合作伙伴。
“對擬采用PPP模式的基礎設施項目，要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究論證和決策。對確定采用PPP模式的項目，要按照《招標投標法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。”危仁鵬表示。
地方債務隱憂
相關數據顯示，隨著政府支付或補助項目比重的提高，政府補助類PPP項目占到了60％左右。有觀點擔憂，這類PPP項目的增加，可能增加政府債務。
馮興元認為，很多PPP項目因為“大國有”主導，會造成經濟活力的減弱，經濟所有權結構的惡化，也就是市場化程度降低。市場經濟還是要強調產權明晰，私人產權應該在市場經濟中占主體地位。國有機構、國有企業應該在經濟中起輔助作用，不能本末倒置。否則，市場的經濟活力會減弱。
“投入的資金承擔應該承擔的責任，獲得應該獲得的回報，這樣的市場經濟才會更有活力和動力。由于大量貸款提供給地方投融資平臺公司，債務風險在累積。”馮興元表示，就目前的PPP項目而言，補貼過多可能造成市場化程度降低，以及形成地方政府債務風險。
馮興元進一步解釋說，在市場化降低的同時，政府的債務風險也會急劇加大。目前，部分地方政府債務已經是地方可支配收入的10倍甚至更多，實際上已經屬于技術性破產的情況。此外，很多縣市還存在著明面上有很多資產，但卻無法變賣，如一些小學、農村公路等。
一些地方政府的債務是通過平臺公司在銀行的借貸或者另行發行的企業債，數額巨大。而某些地方政府的借貸或者平臺公司企業債無力償還的情形時有發生。比如2011年云南省公路開發投資有限公司近千億平臺貸出現過“違約”風險。
“實際上，這就是把財政風險轉移到了金融風險。現在經濟增長乏力，中國的金融風險也很大，因為如果存在大量企業倒閉的情形，銀行增加幾個百分點的不良貸款是肯定的。”馮興元說。
政府部門力推PPP模式的初衷之一，在于減少政府債務。如果政府對PPP補貼過高且長期持續，卻可能增加政府債務。受訪專家普遍認為，在推行PPP項目過程中，必須對政府補貼的范圍和程度研究控制，以避免部分地方政府過度補貼，給地方財政造成壓力，并最終加劇政府債務問題。
機遇與發展并存
鑒于監管規則制定和執行的不完善，當前的一些PPP項目，無疑存在一些不規范的現象。薛起堂在接受《法人》記者采訪時表示，前期的《PPP物有所值評價指引》《PPP財政承受能力論證指引》等文件評審不規范，容易存在虛假、不合法的評審，政府與社會資本方合作的招標等環節亦不完善，一些公開招標的項目，還存在互相串通招投標等問題。
“原因是沒有統一的PPP立法。一些地方政府如果不知道怎么操作PPP項目，可以請專業的律師對PPP項目的每個環節出具法律意見，這樣可以有效減少項目法律風險。”薛起堂表示。
危仁鵬亦對記者表示，PPP項目的公開性是個十分重要的問題。PPP項目大多數為社會資本融資，項目全生命周期內各階段的信息均應公開。參與其中的社會資本則應持續地監控項目前期方案、采購結果、運營中政府按績效支付情況等信息，并要求公開披露。信息的公開透明，可以在一定程度上約束投資方及地方政府按合同支付，充分展示地方政府的履約意愿和履約能力，也能倒逼優化項目前期方案以提高財政資金使用效率。
“甚至有必要將所有PPP項目信息全面披露，這樣既有利于社會資本進行商業評判，也利于社會各方客觀地了解相關信息。”危仁鵬說。
薛起堂則對此表示，PPP項目經營得不好，首先會給政府帶來風險，找不到好的企業投資、建設、運營，或者找到的社會資本方在建設過程中建設不下去，或者質量有問題，不但政府受損失，廣大人民群眾的利益也受損。因此，PPP項目建設運營不暢通，政府領導有政治、業績風險。
其次，PPP項目經營得不好，對企業來說風險更大。政府不遵守承諾，如領導換屆、政策不連貫等，可能導致不按照約定付款。政府亦有可能違約解除PPP合同，而項目公司貸款融資如何發生困難，也會導致項目建設不下去。
雖然現在PPP模式可能存在不規范的現象，但各地方PPP項目落地開始加速，這也得益于地方政府的加速推進。關于一些地方政府熱衷于推動PPP項目的原因，馮興元對《法人》記者說：“地方政府大力推廣PPP項目，并選擇國有銀行，是因為國有企業背后有政府的背書。另外，如果PPP項目經營不好的話，那就是公對公的情形，不存在面臨國有資產流失質疑的情形。”
好的PPP項目應該具備較強的造血能力，既對民生好，又有利于企業投資回報。因此，好的項目必然成為社會資本搶奪的目標。對民營企業來說，面臨的競爭壓力可想而知。
馮興元對《法人》記者表示，如果PPP項目主要是政府與國有企業之間的合作，這樣對民營企業來說就不公平。要避免PPP項目中以國有企業為主導，并通過國有銀行向地方政府投融資平臺公司和國企提供貸款。要給民營企業更多的平臺和更大的空間。
危仁鵬同樣強調，從兩部委發布的政策來看，無論是公共服務領域還是基礎設施領域，都鼓勵民營資本參與PPP項目，努力消除當前PPP領域中存在的國企和民企待遇不一致等問題。
但是，在PPP項目實踐中，政府要具備契約意識和誠信意識，規范履約行為，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制。還要促使相關主體切實強化責任，履行法定義務。加強政務誠信建設，提高政府履約能力，優化社會資本參與PPP項目的信用環境。
監管須進一步明確
除信息公開、政府補貼等主要問題之外，PPP項目目前在監管措施和標準制定方面，也遠未完善。
“目前PPP項目補貼不規范，沒有統一的標準。”薛起堂在接受《法人》記者采訪時如是說。盡管沒有統一的PPP立法，但在政府與社會資本合作時還有《招投標法》和《政府采購法》等法律法規作為依據，此外，還有很多地方性法規和部委規章可供遵循。
“還是建議國家盡快起草PPP統一立法，或者制定國務院層面的行政法規，統一規范PPP項目整個操作流程。”薛起堂表示。
馮興元同時認為，中國的監管一般是事后監管，監管包括監督和管理兩大層面，因此監管應該是多方面的。針對監管不健全的現象。馮興元建議，PPP項目應該鼓勵民營企業通過抱團的方式來獲取項目和招標的機會，應該讓國有企業在競爭性和可以營利性的領域退出，而不是與民營企業進行競爭，這樣才能促使經濟更有活力，更加健康地發展。在金融領域，應該更加促進民營銀行的發展，而不是國有銀行獨大。
PPP的初衷本就是推動政府項目和民間資本的合作，一方面，可以令許多缺乏資金的民生項目盡管完成；另一方面，使得民間資本合理獲得回報。因此，PPP項目的最終結果應該是政府與社會資本的雙贏。但目前，民間資本在融資渠道等方面困難重重，銀行對民營企業惜貸和短貸嚴重。
馮興元表示，目前，社會信用體系并不是很健全，征信系統建設等相對落后，一些國有銀行不敢對民企放貸，怕承擔“國有資產流失”的責任。地方政府對民企也是信心不足，民營企業也對地方政府不信任，也是造成一些PPP項目未能按照設計初衷推進的重要原因。
“另一個要注意的問題是，也不排除有部分民企經營并不完善，但是依靠包裝來進行PPP項目的申請，這也導致部分PPP項目招標不歡迎民企的參與。”馮興元說。
危仁鵬表示，伴隨著資本市場融資渠道的開通，PPP項目后續的相關融資會不斷增多，資產證券化產品的發行節奏會加快。2017年是PPP示范項目加速落地、提振市場信心的關鍵一年。