節能服務產業，一般是指為企業和項目在節能等方面提供綜合服務、多重支持以及各類解決方案的產業，可以將其統稱為節能服務產業。工業節能服務產業，一般是指為工業企業和項目在節能等方面提供綜合服務、多重支持以及各類解決方案的產業，可以將其統稱為工業節能服務產業。之所以稱之為產業，至少其是有了一定的規模，而不是小打小鬧。2010年9月，國務院確定了七大戰略新興產業，其中節將能環保置于七大戰略產業之首。節能服務產業是節能產業的重要組成部分，也是其最有發展潛力的重點內容之一。積極發展節能服務產業特別是工業節能服務產業，是利用市場機制促進節能減排、減緩溫室氣體排放的有力措施，是培育戰略性新興產業、形成新的經濟增長點的迫切要求和建設資源節約型和環境友好型社會、建設美麗中國的迫切需要。這是工業和信息化部門一項十分重要的工作。但多年來在工業節能服務產業發展中出現的一些問題和法律風險，需要引起高度關注。

天津大學法學院院長 孫佑海

一、工業節能服務產業發展較快但問題不少

國家依法支持工業節能和工業節能服務產業的發展。《中華人民共和國節約能源法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于2007年10月28日修訂通過，自2008年4月1日起施行。在這部法律的第三章，專門規定“合理使用與節約能源”問題，并且在其中的第二節專門又對工業節能問題作了法律規范。在第四章規定了“節能技術進步”，第五章規定了“激勵措施”，在第六章規定了“法律責任”。七年來，各地各部門和廣大工業企業貫徹節能法，加之自上世紀90年代末引進合同能源管理機制以來的制度效應，我國這個階段的節能工作取得了巨大的成就，我國節能服務市場已經形成了一定規模。截至2013年底，全國從事節能服務業務的企業共4852家，產值超過2000億元人民幣。

節能服務產業在發展的同時，我們更要高度重視其發展中存在的問題。

一是，從企業規模來看，絕大多數的節能服務企業都是中小企業。目前的節能服務企業，產值超過1億元的總共只有100多家。從服務領域來看，雖然我國節能服務業服務范圍已擴展到工業、建筑、交通、公共機構等多個領域，但具體到業務數據，工業項目進占據節能服務領域的七成，建筑相關項目占到三成。即使是工業領域和商業建筑領域的節能企業的發展數量和規模，都存在“虛報”等問題。表面看似巨大的市場空間，在節能服務企業實際落地時發現其存在很多的風險和問題。

二是，節能所減下來的能源消耗并不是那么顯著。我國工業企業面臨巨大的節能減排壓力，應對氣候變化必須繼續提高工業領域的節能減排水平。冶金、建材、石化、電力等工業領域的節能需求是拉動節能服務產業高速增長的主要動力。但是，在當前用能企業節能意識普遍不強，所下的功夫并不是那么大的情況下，節能所真正減下來的能源消耗并不那么顯著。每年政府有關部門在做節能成就報告的時候，往往將統計數據做得很漂亮，但在實際上，水分是很大的。此外，有些與工業節能關系密切行業的節能工作也存在嚴重的漏洞。例如，在我國大型公共建筑，其節能需求基本沒有打開，有些公共建筑項目如醫院、高校有成功案例，但沒有像商業樓宇那樣大面積鋪開。總之，節能潛力還是十分巨大的。

三是，工業企業一般不愿意把節能工作交給節能服務公司承擔。從實際情況看，工業企業本身的逐利行為使得其更偏于將節能需求內部消化。以鋼鐵企業為例，盡管鋼鐵企業可以實現對節能項目的零投資，但是，它們往往就是自己完成，俗稱“肥水不流他人田”。實際上這樣做的結果，經濟效益和環境效益是很低的。

四是，節能服務公司在經營中存在不同程度的資金風險和法律風險。節能服務企業為工業企業提供合同能源管理等節能服務的過程中會遇到不同形態的風險，主要是因資金風險導致的法律風險。其一是業主企業管理體系制度不支持導致的資金風險，例如實施合同能源管理節約的能源實際上是生產成本，服務款應當從成本里支付，但是有些企業支付渠道沒有理順，節能服務公司投了項目款，卻沒辦法拿到錢;其二是某些業主企業惡意毀約導致的資金風險。有些節能服務公司與業主企業簽訂了一定比例的利潤分成合同，由于節能服務公司技術水平高，或者業主以前管理水平太差，節能量非常可觀，節能服務公司利潤高，業主企業出現“眼紅”的情況，導致半途撕毀合同;其三，業主企業經營惡化導致的資金拖欠風險。例如，去年以來我國鋼鐵企業面臨產能過剩和近年受金融危機影響的利潤下滑、虧損、三角債等問題。這些問題使得節能服務公司會遇到違約和拖欠節能服務款等風險，導致節能服務企業所投入的資金回收難。

二、問題的成因分析

初步分析，主要有以下幾方面原因：

一是，節能服務公司的服務能力有待提升。工業領域大型、綜合性節能項目是節能服務公司最好的合同能源管理對象，但是，在面向工業企業的節能服務活動中，節能服務公司面臨的工業企業節能改造環節多、節能潛力大與目前節能服務公司規模小、能力弱的矛盾十分突出。以鋼鐵領域為例，鋼鐵領域的節能項目應當很多，涉及煉鐵、煉鋼、軋鋼和動力等領域，包括副產煤氣資源的回收利用，余熱余能資源的回收利用，泵與風機等設備節能等環節。但是，節能服務公司的技術單一、規模小，即使應用合同能源管理的機制開展鋼鐵企業的節能服務，解決的只是局部問題。對于全方位的技術問題，他們往往無能為力。

建筑節能綜合改造包括建筑外圍結構、機電設備系統、室內環境調節裝置等多個環節，目前多數節能公司只能提供單一產品或一到兩項技術。在智能建筑集成商當中，到2013年只有38家企業通過了國家發改委的節能服務資質審批。

二是，有些法律規定對節能服務產業的發展是不利的。例如，工業節能服務產業亟需法律的支持撐腰，但是當前的法律環境對工業節能服務產業很不利。究其原因，是現行的節能法將工業節能的主管機關授權給了發展和改革委員會，而工業和信息化部門卻不是工業節能的主管機關。工業和信息化部門想幫助工業節能服務產業但沒有法律的撐腰，而發展和改革委員會作為節能法的主管部門卻不想也沒有精力能力為工業節能服務產業做些實實在在的工作。這種不合理的體制在一定程度上確實制約了工業節能和節能服務業的發展。總而言之，現行的法律對節能服務產業的支持力度，離實際需求是很不夠的。

三是，體制不順的問題十分突出。體制不順的問題，與上面所說的立法不合理是緊密相關，同宗同源的。但是，由于發展和改革委員會的勢力的強大，尚不知這種狀況何時能夠改變。

體制不順等問題，根源在于政府對節能和節能服務產業發展重視的程度不夠，這是下一步要重點解決的大問題。

四是，工業節能服務領域的法治化任重道遠。長期以來我國對工業用能實施價格傾斜，加上主要用能行業多屬于周期性行業，企業效益受行業周期的影響遠大于能源成本影響。特別是現階段的法律法規不夠健全，尤其是違法行為得不到及時有力的追究，等于助長了資金拖欠等違法的行為。至于我們的同胞由于歷史和傳統上的原因，沒有養成依法辦事的習慣，缺少法治思維和法治方式，都對工業節能服務產業的發展很不利。因此，我國在節能領域的法治化必然還要有十分漫長的路程要走下去。

三、對策建議

一是，要堅定發展節能服務產業的信心和決心。雖然有上述這樣那樣的問題，但節能服務業畢竟已經越過示范推廣階段進入了市場形成的階段。在合同能源管理示范推廣階段，政府部門制定經濟激勵政策的直接目的是要最求更大的節能量，而在合同能源管理市場形成階段，政府制定合同能源管理經濟激勵政策的目的是在支持服務企業的同時，規范節能服務產業，以保證合同能源管理市場的正常、高效、持續的運轉。例如，“十二五”節能環保產業發展規劃，計劃到2015年，力爭專業化節能服務公司發展到2000多家，其中年產值超過10億元的節能服務公司要達到約20家，節能服務業總產值突破3000億元，累計實現節能能力6000萬噸標準煤。截至2013年，數量目標早已突破2000多家。到2015年底，隨著國家對節能減排更加重視，發展的數量和質量，必將會增加很多。明年，我國國民經濟和社會的發展將進入“十三五”規劃期間，隨著環境形勢的嚴峻，我國節能服務業必將有更大的發展。因此，我們一定要堅定發展工業節能服務產業的信心和決心。

二是，政府及其有關部門要給節能服務企業更大更有力的支持。 建議“十三五”期間的節能環保產業發展規劃，一方面要鼓勵大型重點用能單位利用自身技術優勢和管理經驗，組建專業化節能服務公司;另一方面，要推動專門的節能服務公司通過兼并、聯合、重組等方式，實行規模化、品牌化、網絡化經營。為了生存，建議融資能力差、技術較弱的中小型能源服務公司最好通過各種方式，如聯合、兼并、重組等方式，來整合行業內的有用資源，實行優勢互補，把自己的品牌做強、做大，實現規模化和品牌化的經營。再進一步，在我國節能服務領域，將形成一批實力雄厚的大型節能服務公司。再者，要鼓勵節能服務公司加強技術研發、服務創新和人才培養，不斷提高綜合實力和市場競爭力。最后，在工業節能服務企業發展的現階段，政府部門應當根據用能單位和能源服務公司自身的實力水平，設置有梯度的財政補貼和稅收優惠政策，支持工業節能服務產業的健康發展。

三是，堅持法治原則保障工業節能服務產業在法治軌道上健康運行。首先，要加快支持節能服務產業的立法工作。立法通常是指國家機關依照一定程序，制定反映國家和人民意志的行為規范的活動。法律具有規范性、公開性、長期穩定性、權利義務一致性和極大的權威性等特征，強化節能服務產業首先要加快相關的立法工作。2007年修改、2008年實施的《節約能源法》，雖然對支持工業節能有若干的規定，但是，與當前的形勢和需要相比，仍有很大的差距。尤其是工業節能的管理體制等問題，更是需要根據新的形勢進行調整。在這個基礎上，還要抓緊制定相關行政法規以及有關的國務院部門規章和地方性法規。其次，要強化節能領域的行政執法工作。對于高耗能的企業，就要按照法律和行政法規的規定，該關停并轉的，就要采取果斷的措施。只有這樣，才能迎來節能服務產業發展的春天。最近我國灰霾嚴重，政府組織力量對高耗能高污染的行為進行集中執法，這是必要的，也可以理解為是節能行政執法的一種類型，對打擊違法行為有一定成效。但今后的節能行政執法，還要向常態化的方向發展。例如，對高能耗企業可以考慮建立“黑名單”等制度。第三，要嚴格進行節能司法。我國社會主義司法制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是中國特色社會主義事業包括節能環保事業的司法保障。司法機關擔負著維護國家長治久安、保障人民安居樂業、服務經濟社會發展的神圣使命。當前，我國經濟社會處于快速發展的關鍵階段，各種矛盾和問題集中出現，機遇和挑戰并存，司法工作在國家和社會生活中的地位、作用、影響更加凸顯。黨的十八大報告強調：“法治是治國理政的基本方式”。建設公正高效權威的社會主義司法制度是今后一個時期推進法治建設的重點。司法機關作為實施法律的專門力量，不僅自身應該嚴格依照法定權限、程序行使權力，保證公正司法;而且應該監督包括能源領域行政機關依法用權，推進依法行政。建設公正高效權威的社會主義司法制度，既是全面推進依法治國的重要內容，也是建設社會主義法治國家的重要保障。我們在解決節能領域的矛盾糾紛時，一定要按照法定的程序進行。既要堅守實體正義，也要保障程序正義。那種政府想怎么干就怎么干的非法治的思維和方式，是萬萬要不得的。作為國家的司法機關，一定要把守好維護公平正義的最后一道防線。第四，全民都要遵守節能環保的法律規定。法治意識是人們對法律發自內心的認可、崇尚、遵守和服從。習近平同志指出，法律要發生作用，首先全社會要信仰法律。如果一個社會大多數人對法律沒有信任感，認為靠法律解決不了問題，那就不可能建成法治社會。因此，一定要引導全社會樹立法治意識，使人們發自內心地對憲法和法律信仰與崇敬，把法律規定內化為行為準則，積極主動地遵守憲法和法律。只有這樣，才能為全面推進依法治國奠定堅實的社會基礎。推動全社會樹立法治意識，首先必須加強社會成員道德建設，使法治成為人們尤其是企業家的道德追求。法律是成文的道德，道德是內心的法律。習近平同志多次強調，要堅持依法治國和以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律與自律緊密結合起來，做到法治與德治相輔相成、相互促進。在節能環保領域，我們要通過加強環境倫理和生態文明教育，充分發揮道德教化對節能的引導作用，用人類文明優秀成果滋養能源利用的空間，為節能環保法律的全面實施奠定堅實的道德基礎。作為節能服務的公司，也要有強烈的責任和使命感，用自己的實際行動，做節能領域的道德先鋒。

四是，建立和發展節能服務產業聯盟。最近，工業和信息化部組織建立節能服務產業聯盟，這是重要的改革措施。節能服務產業聯盟，可以充分發揮各聯盟成員的作用，向政府有關部門提出政策和立法等建議，還可以互相交流守法、用法以及同違法行為做斗爭等經驗。聯盟一定要堅持下去，并在實踐中不斷發展完善。

簡要的結論：當下，雖然在工業節能服務領域，還存在這樣和那樣的問題，但我認為這都是前進中的問題，對解決這些問題應當有足夠的信心。我們要堅定不移地堅持黨的十八大提出的“五位一體”總體格局，堅持十八屆三中、四中全會提出的改革措施，堅持十八屆五中全會提出的“綠色發展”等五大新理念，全力進行節能環保領域的科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，讓工業節能和節能服務產業在法治的軌道上健康運行，確保國家提出的各項節能環保的指標如期實現。

(本文在寫作中參閱了《中國節能》2014年第4期等有關文獻，特此致謝)

2015年12月23日