編者按
　　“十一五”時期，我國環(huán)境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標，減排取得積極進展。然而隨著環(huán)境形勢的變化，公眾對環(huán)境質(zhì)量越來越關注，傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測評價結(jié)果與公眾的主觀感受存在差異。

　　本文作者一直在關注和研究環(huán)境管理目標問題，他認為，環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善升級是大勢所趨，應建立以提高公眾環(huán)境滿意度為中心的管理模式，本版特刊登其觀點，希望相關領域有所借鑒。

　　環(huán)境管理目標升級過程

■閱讀提示
　　中國環(huán)境管理自上世紀70年代初起步以來，呈現(xiàn)出明顯的“四級跳”軌跡:第一級是達標排放階段，第二級是總量控制階段，第三級是質(zhì)量改善階段，第四級是公眾滿意階段。

　　中國環(huán)境管理自上世紀70年代初起步以來，其目標與重心在不斷調(diào)整與升級，相應的管理模式也在轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出明顯的“四級跳”軌跡。

　　第一級是達標排放階段。中國環(huán)境管理從無到有，于1973年頒布《工業(yè)“三廢”排放試行標準》，環(huán)境管理目標是工業(yè)污染源的達標排放。此時的環(huán)境管理制度如環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費等，都是以達標排放為基礎?？梢哉f，20世紀后30年，中國的環(huán)境管理目標主要是達標排放。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計，工業(yè)廢水排放達標率在上世紀80年代末達到近60％，90年代末達到近70％，2004年突破90％。中國工業(yè)污染源已經(jīng)基本實現(xiàn)達標排放，已經(jīng)成為一定的共識。

　　第二級是總量控制階段。90年代，中國環(huán)境管理的重心逐步由達標排放向總量控制轉(zhuǎn)移。1995年《淮河流域水污染防治暫行條例》頒布，總量控制開始全面系統(tǒng)地在淮河流域試行。進入21世紀，總量控制的核心地位確立，COD與SO2的總量減排10％目標進入“十五”與“十一五”規(guī)劃，尤其是“十一五”節(jié)能減排的提出與全面實施，總量減排已經(jīng)成為“全民行動”。“十五”規(guī)劃的總量減排目標并沒有完成，“十一五”規(guī)劃的總量減排目標則提前完成，“十二五”的總量減排指標上升為4個，氨氮與氮氧化物進入總量控制名單，總量控制在快速地推進中。

　　第三級是質(zhì)量改善階段。“十二五”規(guī)劃綱要提出“地級以上城市空氣質(zhì)量達到二級標準以上的比例達到80％”，這是在國家五年規(guī)劃中首次提出定量的環(huán)境質(zhì)量目標，標志著環(huán)境質(zhì)量改善在中國環(huán)境管理中的地位日漸。其實，早在“十五”期間，城市環(huán)境質(zhì)量改善目標如“50％地級以上城市空氣質(zhì)量達到國家二級標準”等就已經(jīng)被列入“十五”環(huán)保專項規(guī)劃中，但一直停留在部門規(guī)劃層次。

　　中國環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善升級，已經(jīng)是大勢所趨。環(huán)境保護部副部長張力軍在今年“兩會”期間提出“十二五”環(huán)保規(guī)劃的四大戰(zhàn)略，“一是深化總量減排，二是強化環(huán)境質(zhì)量的改善，三是防范環(huán)境風險，四是保障城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。”

　　據(jù)環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院王金南研究員介紹，國家環(huán)保“十二五”規(guī)劃的基本思路必須“以改善環(huán)境質(zhì)量為立足點，以削減總量為抓手，以保障環(huán)境安全為根本”，中國將從“十二五”開始，用20年左右的時間完成總量控制向質(zhì)量改善戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

　　第四級是公眾滿意階段。2006年《全國城市環(huán)境綜合整治定量考核管理工作規(guī)定》等通知，首次將“公眾對城市環(huán)境保護的滿意率”納入“城考”中，權(quán)重占3％，標志著公眾環(huán)境滿意的管理模式開始在中國“落地生根”。2007年，“公眾環(huán)境滿意率”調(diào)查結(jié)果首次被納入《全國城市環(huán)境管理與綜合整治年度報告》，424個城市開展公眾環(huán)境滿意率調(diào)查，占參加“城考”城市數(shù)的70％。年報顯示，公眾滿意率基本能體現(xiàn)各城市環(huán)境質(zhì)量狀況及環(huán)境保護工作進步程度；2008年，全國“城考”城市中有76.3％的城市開展了公眾滿意度調(diào)查；2009年，開展調(diào)查的城市占77.16％。公眾環(huán)境滿意調(diào)查在各個城市的應用與普及速度加快。

　　2009年年底，環(huán)境保護部在全國范圍內(nèi)首次組織“公眾環(huán)境狀況滿意度調(diào)查”，調(diào)查結(jié)果也首次進入2009年《中國環(huán)境狀況公報》，相比“城考”的公眾環(huán)境滿意率調(diào)查與公布，在權(quán)威級別與評價技術(shù)上邁進一大步。

　　公眾滿意是貫徹落實科學發(fā)展觀，踐行“以人為本”的客觀要求，是建設服務型政府的本質(zhì)要求，也是“環(huán)?；菝?rdquo;的評價標準。中國的環(huán)境管理最終邁向公眾滿意的環(huán)保新道路，既是執(zhí)政為民理念的推動與行政管理改革的必然歸宿，又是日益嚴峻的環(huán)保形勢對先進環(huán)境管理模式的迫求。