1 城市生活垃圾處理行業發展概況

1.1 垃圾處理有關標準政策進展

2006年我國發布的垃圾處理相關標準有：《生活垃圾 轉運站運行維護技術規程》(GJJ109-2006)，自2006年8月1日起實施;《生活垃圾轉運站技術規范》(GJJ47-2006)， 自2006年8月1日起實施;《垃圾生化處理機》(CJ/T227-2006)，自2006年8月1日起實施;《垃圾填埋場用高密度聚 乙烯土工膜》(CJ/T234-2006)，自2006年12月1日起實 施;《鈉基膨潤土防水毯》(JG/T193-2006)，自2007年3月1日起實施。此外，《生活垃圾填埋場無害化評價標準》 (CJJ/T107-2005)自2005年12月1日起實施，在2006年進入 實際操作階段。“關于發布火電項目環境影響報告書受理條件的 公告”(國家環境保護總局公告 2006年第39號)要 求：“熱電站、煤矸石電廠、垃圾焚燒發電廠項目的總量指標必須明確總量指標來源。除熱電站、煤矸石電 廠、垃圾焚燒發電廠外，其他新建、擴建、改建常規 火電項目的二氧化硫排放總量指標必須從電力行業取 得”。國家發展和改革委員會“關于印發《可再生能源發電有關管理規定》的通知”(發改能源[2006]13號)， 國家發展和改革委員會“關于印發《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》的通知”(發改價格[2006]7號)，以及 “關于加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知”(國家環境保護總局、國家 發展和改革委員會環發〔2006〕82號)將生活垃圾焚燒 發電納入生物質發電項目管理。環發〔2006〕82號文指 出：“現階段，采用流化床焚燒爐處理生活垃圾的發電 項目，因采用原料熱值較低，其消耗熱量中常規燃料的 消耗量按照熱值換算可不超過總消耗量的20%。其他新 建的生物質發電項目原則上不得摻燒常規燃料，否則不 得按照生物質發電項目進行申報和管理。國家鼓勵對常 規火電項目進行摻燒生物質的技術改造，當生物質摻燒 量按照熱值換算低于80%時，應按照常規火電項目進行 管理”。

《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》的通知

(發改環資[2006]1864號)提出：“城市生活垃圾(含污泥)發電應當符合以下條件：垃圾焚燒爐建設及其運 行符合國家或行業有關標準或規范;使用的垃圾數量及 品質需有地(市)級環衛主管部門出具的證明材料;每 月垃圾的實際使用量不低于設計額定值的90%;垃圾焚燒發電采用流化床鍋爐摻燒原煤的，垃圾使用量應不低 于入爐燃料的80%(重量比)，必須配備垃圾與原煤自 動給料顯示、記錄裝置” 。

根據環發〔2006〕82號文精神，混合生活垃圾大量摻煤燃燒的項目將被遏止，文中提出：“以下區域一般不得新建生活垃圾焚燒發電類項目：(1)大中城市建 成區和城市規劃區;(2)城鎮或大的集中居民區主導 風向的上風向;(3)可能造成敏感區環境保護目標不 能達到相應標準要求的區域”。城市建成區特別是城市 規劃區往往是彈性的也是動態的，如果城市規劃區不得 新建生活垃圾焚燒發電類項目，很多城市將面臨生活垃 圾發電廠廠址選擇的困難。此外，與生活垃圾處理有關的重要政策文件還有《大 中城市固體廢物污染環境防治信息發布導則》(國家環境 保護總局公告 2006年第33號);《廢棄家用電器與電子 產品污染防治技術政策》(環保總局、科技部、信息產業 部、商務部環發〔2006〕115號);《國家農村小康環保 行動計劃》(國家環境保護總局2006年10月)。

1.2 城市生活垃圾處理設施

2006年，投入運行的生活垃圾填埋場主要集中在中 小城市。2006年建設部開展了生活垃圾填埋場檢查，并 依據《生活垃圾填埋場無害化評價標準》(CJJ/T107-2005)，對全國的城市生活垃圾填埋場進行了評分及等 級評價。從檢查的初步結果看，達到Ⅰ級和Ⅱ級的填埋 場數量明顯低于統計年報的數量。加強填埋場滲濾液產 生、處理、排放監測的統計，仍然是提高填埋處理水平 需加強的環節。垃圾填埋場滲濾液是填埋場污染的主要 來源，由于滲濾液水質水量變化大，且污染物濃度高， 垃圾滲濾液現場處理并達標排放需要較復雜的處理工 藝、較高的管理水平和較高的成本。做好填埋場使用規 劃，盡可能延長填埋場使用壽命也是許多城市面臨的迫 切問題。填埋場隨著使用時間的增長，其剩余容量將逐 漸減少，填埋場超負荷運轉，可能會造成填埋場滲濾液 處理能力配套不足。因此及時規劃后續垃圾處理設施建 設，將有助于延長填埋場使用壽命。隨著填埋場建設標準的提高，小規模的衛生填埋場 在環保和經濟方面都欠缺合理性。100噸/日的填埋場項 目，其投資費用折算到每噸垃圾的成本超過50元/噸;5噸/日的填埋場項目，其投資費用折算到每噸垃圾的成 本超過100元/噸;如果再加上運行費用，并考慮實際收 集垃圾量小于設計規模等因素，這些小規模的衛生填埋 場的垃圾處理總成本將在100～200元/噸(不包括土地 成本)，高于一般城市生活垃圾處理成本2倍以上。小 規模的垃圾衛生填埋場產生的主要污染物垃圾滲濾液很難得到正常處理，往往直接排到污水處理廠，這樣可能會給小規模污水處理廠帶來較大影響(這些小的 污水處理廠短時間內難以達到設計負荷)或經過小規 模城市污水處理廠稀釋而最終排向河流。小規模的垃 圾衛生填埋場所能削減的污染負荷非常有限，而且還 要占用土地，造成填埋部分的土地污染。填埋場建設 運行標準的提高，必然要求有較高的集中度，集中度 的提高也就意味著運輸費用的增加，而對于我國中西 部地區許多的中小城市和城鎮，垃圾運輸成本也存在 現實的承受能力約束。

在填埋氣體利用方面，目前各地都在積極參與申報 CDM項目。截至2007年2月7日，已有10個填埋氣體利用項目得到國家發改委批準，目前較大規模的填埋場絕大部分都已與一些外國公司簽訂了填埋氣體利用協議，但填埋氣體利用工程總體 上進展緩慢，許多填埋場填埋氣體利用尚停留在協議 階段。2006年新投入運行的生活垃圾焚燒廠數量達5座以 上，總規模約為4000噸/日(見表2)，投運總規模低于2005年，有十余座生活垃圾焚燒廠尚在建設中。我國的 許多城市和地區，人口密度高、土地資源緊缺，適合于 生活垃圾填埋場的場地選擇越來越困難，并且距離城市 居住區越來越遠，垃圾運輸費用也相應增加，垃圾填埋 處理的成本也隨著環保要求的日趨嚴格會越來越高，發 展垃圾焚燒處理技術已成為垃圾處理的必然選擇。隨著 垃圾焚燒處理技術的發展，焚燒煙氣處理應得到全面重 視。根據西方國家的研究結果，對于無煙氣污染控制技術 或低技術水平的煙氣污染控制垃圾焚燒系統，二惡英排放 的估算值為250μg/t(焚燒垃圾量)，而現代化的生活垃 圾焚燒廠的二惡英排放量可以控制在0.5μg/t(焚燒垃圾 量)以下。目前我國露天焚燒垃圾(主要是村鎮垃圾)包 括填埋場自燃的現象并不少見，因此，必須重視二惡英的 排放問題。此外，對垃圾焚燒廠煙氣排放、飛灰排放等的 監管也需不斷加強。

截至2005年底，全國661座城市中 有260個實行了垃圾收費制度，約占城市總數的40%。 垃圾收費除少數城市納入自來水費收取外，大多缺乏有 效手段，平均收繳率不足30%。生活垃圾收費存在的主要問題有：(1)現階段居民 生活垃圾收費缺乏計量收費條件;(2)缺少有效載體， 收費成本高;(3)生活垃圾處理全成本構成環節多，差 異大，增長彈性顯著。針對上述特點，制定生活垃圾的收費方式需考慮以 下幾方面：(1)多樣性。生活垃圾收費形式多樣，居 民收費暫時可不考慮垃圾計量收費，對單位產生的生活 垃圾可優先推行計量收費，以促進垃圾減量和環境保護 與資源節約意識的提高;(2)漸進性。由于我國城市 居民收入平均水平還不高，考慮到社會整體的承受力， 生活垃圾處理收費目前還難以達到全成本要求，現階段 政府的財政投入仍將是主體;(3)穩定性。對于一個 城市或地區，生活垃圾收費總額不宜出現大幅波動，費 額穩定有利于減少或避免生活垃圾非法傾倒。由國家發展改革委價格司起草的資源性產品價格改 革方案—《關于運用價格杠桿促進資源節約和環境保 護的意見》正在征求各地意見，垃圾處理收費將明確允 許選擇有效載體，降低收費成本，進一步推進垃圾處理 費的征收。對于我國許多地區，土地資源非常寶貴，生活垃 圾填埋場場地選擇將越來越困難，垃圾填埋處理的成 本也會越來越高，垃圾焚燒處理的重要性將逐漸得到 認識和接受。積極穩妥地推進垃圾焚燒處理，需要嚴 格執行《可再生能源法》，對將垃圾熱能轉換為電能 部分進行補貼，避免“小火電”借機重生。今后將有一些大規模的混合生活垃圾生物處理項目 投入運行，這些項目和已經建成的大規模的混合生活垃圾生物處理項目將進一步經受時間和實踐的考驗。 垃圾處理引入市場化改革后，環衛行業的服務必然2006年，城市生活垃圾堆肥處理繼續呈現停滯甚至 萎縮的勢態。據考察，這些垃圾堆肥廠大多存在二次污 染嚴重、實際處理量很低等問題。

2 行業發展展望

2006年，國家發展改革委(價格司)和建設部(城要標準化和定量化，這樣政府才能進行考核。理論上 講，環衛行業的所有環節都將市場化，也就是相應的資 產全部將轉化為經營性資產，這勢必會抬高環衛服務價格。以垃圾處理為例，市場化運營后政府要支付的費用可能會增加一倍或更多(處理水平通常也提高了)。制度借鑒和創新還有待突破。