近年來，我國節能減排工作取得了可喜的成績。全國二氧化硫、 COD（化學需氧量）排放總量不斷降低，2007年分別下降4.66%和 3.14%，2008年下降5.95%和4.42%，“十一五”前3年兩種污染物排放分別下降8.95%和6.61%。2009年上半年，全國單位GDP能耗下降 3.35%，降幅同比提高0.47個百分點；二氧化硫排放量下降5%，COD排放量下降2%。雖然節能減排效果明顯，但要完成“十一五”期間節能減排的約束性指標，特別是要為“十二五”節能減排和我國對世界承諾的2020年單位GDP與二氧化碳排放比 2005年下降40%-45%的目標打下基礎，形勢依然嚴峻。為此，及時調整和出臺涉及節能減排的稅收政策勢在必行。

        我國節能減排堿性稅收政策的不足

        （一）完善的環保稅收體系尚未真正構建目前，我國從政府到民眾都已意識到經濟高增長所帶來的環境負面性問題，初步形成了節約能源、降低消耗、治理污染、保護環境的政策導向。但并沒有采用國際上盛行的以環境稅作為調控與緩解環境問題的方法，僅通過征收排污費對破壞環境的做法予以限制。由于收費標準偏低，有些企業寧愿多交費也不愿治理污染，其結果是使得環保成果難以鞏固，稅收的剛性作用弱化。環境稅收科目的缺位，表明我國在經濟市場化進程中，節能減排的市場利益機制尚未形成。因此，盡快發揮稅收在節能減排、環境保護方面的調節作用，開征環境稅，是當務之急。

        （二）限制性稅收政策力度不夠

        1.資源稅制度的缺陷。資源稅的設計思路與可持續發展不相符合。現行資源稅的主要目的是調節資源級差收入，這一政策目標的設計限制了其應有的作用。現行資源稅并沒有體現政府對資源的所有權和管理權，因而無法通過征收資源稅表達保護資源和限制資源開采的意圖；單純的級差性質的資源稅沒有正確反映資源的價值，不但未能體現資源本身的內在價值和不同資源在經濟中的不同作用，而且不能將資源開采的社會成本內在化，無助于企業改變經濟增長方式，更不能將資源開采的可持續成本內在化，不利于資源的可持續使用。加之現行資源稅的征稅范圍太窄，難以遏制對自然資源的過度開采，并使資源下游產品的比價不合理，刺激了對非稅資源的掠奪性開采和使用。現行資源稅是以銷售量或自用量為計稅依據，企業開采中“揀肥棄瘦”，造成資源無序開采和大量浪費。稅收調節作用較弱。我國資源緊缺、環境破壞的情況日趨嚴重，但資源稅在全部稅收收入中僅占不到1%。可見，現行資源稅沒有起到促進資源的合理開發利用、避免資源浪費的作用。

        2.現行消費稅制有待于進一步完善。如，汽車消費稅以氣缸排量大小而征收不同的稅率，但對使用新型（或可再生）能源如天然氣、乙醇、氫電池的車輛并沒有規定相應的優惠政策。另外，對造成資源嚴重浪費和污染的一次性用品，除了方便筷之外，衛生紙品、塑料包裝袋、電池等均還沒有納入征稅范圍。

        3.與環境、資源相關的其他稅種存在綠色度不夠的問題。如，車船稅、車輛購置稅、土地使用稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等稅種的設計，都存在忽視環境保護和資源節約的問題，綠色度不高。

        （三）優惠性稅收政策覆蓋面偏窄、力度小、形式單一

        1.專門針對節能減排的優惠措施較少。在稅收優惠較為集中的所得稅方面，其政策設計中往往存在諸多問題：一是對節能減排的稅收優惠范圍規定太窄，尤其是在當前企業節能減排投入力度不斷加大的情況下，稅收的助推和激勵作用不夠明顯；二是在企業所得稅的減免中，或規定了一定的有效時間，或設置了過多的限制條件，削弱了優惠政策的作用，優惠效應降低；三是企業所得稅新法規定，企業從事環境保護、節能節水項目，包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造、海水淡化等，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅，但企業自建為自身服務的污水處理廠、垃圾處理站等節能環保項目并未列入優惠范圍。這顯然不利于提高企業節能減排、治污環保的積極性。

        2.我國稅收優惠政策分散。目前的一些優惠政策較多地分散于財稅部門的各種通知、規定中，缺乏系統性和指導性。另外，優惠的形式比較單一，主要采用直接的減稅和免稅形式，而間接的加計扣除、加速折舊、稅收抵免等國際上通行的優惠方式較少。

        3.真正需要扶持的中小企業難以得到優惠。雖然企業所得稅新法規定，企業從事符合條件的環保、節能節水項目可以享受一定期限的減免稅，企業購置并實際使用符合條件規定的環境保護專用設備、節能節水專用設備、安全生產專用設備，其設備投資額的10%可以從當年的應納稅額中抵免，但前提是企業必須有利潤，對減排項目而言，一般只是投入而不產生經濟效益，享受到這項優惠政策的幾率就更小。從實際的情況看，恰恰正是這樣的企業才更需要稅收政策的扶持。

        完善節能減排稅收政策體系的思路

        （一）研究開征節能減排新稅種環境稅開征環境稅是國務院《節能減排工作方案》中所提出的、解決環境負外部問題的政策措施之一。理論上講，實施環境稅既可從源頭上加大企業對資源使用的成本，倒逼企業轉變發展方式，又會因環境治理的外部成本內部化，使終端產品價格上升，有助于促使能源產品的消費價格趨于合理。

        關于環境稅，應遵循“由易到難、由簡到繁、循序漸進”的原則。借鑒國外開征經驗，依據“污染者付費”和“使用者付費”的要求，環境稅可相應分為污染排放稅和污染產品稅兩種類型。根據我國的實際情況，開征污染排放稅是可行的。開征這一稅種，我國的環保稅收體系將更趨于完善，并能形成較為完整的“開采環節——資源稅、生產制造和棄之處理環節——環境稅、消費使用環節——消費稅”的貫穿整個產品生命周期的綠色稅收體系。

        1.污染排放稅的征稅范圍的選擇。一般來說，污染排放稅的征稅范圍包括二氧化碳、二氧化硫、粉塵、污水等。本著循序漸進的原則，在該稅種開征初期，征稅范圍可以考慮先只對污水征稅。至于二氧化碳、二氧化硫和粉塵、垃圾的治理，現階段納入征稅范圍，還存在諸多操作層面的困難，可繼續運用行政手段限制排放，待條件成熟后，逐步納入征稅范圍。

        2.水污染稅的基本制度設想。 （1）納稅人。在我國境內進行污水排放的企事業單位、個體經營者、機關團體和城鎮居民。（2）計稅依據。可以從兩個方面考慮：一是按納稅人的生產規模或排放規模，及所在地區水源的環境破壞程度，主要以污水的實際排放量作為計稅依據；二是如果實際排放量難以確定的，可依據納稅人的設備生產能力及實際產量等有關指標測定排放量以作為計稅依據。（3）稅款的征收。可以考慮由稅務機關委托環保部門代征。

        （二）完善限制性稅收政策，加大對節能減排的支持力度

        1.改革資源稅制度。具體可采取以下幾點措施：（1）擴大征收范圍。應必須加以保護的資源，如土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等納入征收范圍，并可考慮將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、礦產資源管理費、水資源費等稅費并入資源稅。（2）調整計稅方法，提高單位稅額。在計算資源稅稅額時，應采取以產量為計稅依據的方法，并適當考慮回采率，同時，在從量征稅的過程中適當提高單位稅額，或者采取從量征收和從價計征相結合的方法，讓資源稅的稅額能夠隨資源價格的上升有所提高。

        2.進一步擴大消費稅征稅范圍，強化其節能環保方面的調節作用。如對飲料容器、電池、塑料包裝物、一次性紙制品、高檔建筑裝飾材料及會對臭氧層造成破壞的氟利昂產品等，可根據其消費對資源的耗費情況納入消費稅的征稅范圍。也可以考慮對煤炭開征消費稅，依據煤炭污染品質確定消費稅稅額（對清潔煤則予以免稅）。對污染環境的消費行為，可以通過對企業生產有害環境的產品征收消費稅的方式，提高其生產成本，通過價格信號限制破壞生態環境的消費，鼓勵健康性的消費和保護資源環境的綠色消費。在新調整后的消費稅稅目稅率表中，小汽車是以氣缸排量大小分別規定了3%-40%六檔不同的稅率。在此基礎上，建議對使用新型（或可再生）能源如天然氣、乙醇、氫電池的車輛規定相應的優惠政策，以強化消費稅對節能減排的支持力度。

        （三）優化整合稅收優惠政策，使之更加系統化且具針對性

        1.統一管理和發布節能減排稅收政策。可考慮將分散于各個相關部門的涉及節能減排的稅收政策，統一由稅務部門發布，并使之成為對所有行業（企業）都適用的公共政策。這樣既能提高節能減排稅收政策的系統性、可操作性，又便于基層稅務機關執行政策時準確把握。

        2.調整優惠范圍，加大優惠力度。調整流轉稅、所得稅等現有稅種的優惠政策，重點扶持促進能源結構優化、節能減排高科技產品研發、使用等，對高能耗、高污染的重點行業，如鋼鐵、電力、造紙、化工、煤炭等，可考慮分行業制定節能減排的稅收激勵政策；對企業從事節能減排技術開發、技術轉讓、節能降耗技術示范項目的推廣以及與之相關的技術服務取得的收入，應予以免征流轉稅和所得稅；制定一定的稅收優惠政策，如對開發利用資源替代品等行為減免資源稅，以引導合理生產行為。

        3.稅收優惠的端口要前移。只要企業進行節能減排項目投入、節能減排技術改造和技術研發，所發生的費用均應允許稅前扣除，形成的固定資產應允許加速折舊；只要企業從事符合條件的節能環保項目，對其取得的收入無論盈虧都應予以減免優惠。